流动人口计生管理方面调查报告

我区常住人口共22.4万，其中城区人口15.7万，城区流动人口达4万多人，占城区人口数的25.5%，随着城市化进程的加速，城乡间人口流动的加剧，流动人口的计划生育管理成为城市计划生育工作的难点问题。完善流动人口管理体制，加强流动人口的计生管理，是新时期人口与计划生育工作面临的重要课题。要做好这一工作，需要认真地剖析此项工作中存在的问题，根据城区流动人口计划生育管理工作的实际，并结合流动人口流出的主要源头（农村）出现的新动态，采取具有针对性和可操作性的具体措施进行综合治理。

一、城区流动人口计划生育管理工作存在的主要问题

1、组织机构、人员配置、工作经费落实差。各级计生部门都设置了流动人口计划生育管理机构，配备了相应的工作人员。但从实际情况来看，绝大部分都是原来计划生育部门的那一套班子，那班人马，实行的是两块牌子，一套班子。在机构改革前，基层计划生育部门的工作人员要多些。机构改革后，随着工作人员的减少，流动人员管理对象的逐年增多，有很多事情已经顾不过来了。身处农村计划生育机构的工作人员工作还相对容易，因为流入农村人员少，对于此项工作目前还能勉强应对，身处城区的计生工作人员就难多了。随着流入人口由原来的几十人、几百人增加到几百人、几千人、几万人，在管好本地常住人口计划生育工作时就显得人手不够的情况下，还要去管好不断增加而且大多处在生育旺盛期的流动人口，实在是力不从心。开展此项工作，上级没有专项经费，乡镇只能从其他经费中挤出一点来，而村、社和城区中的居委会就更困难了。开展工作需要的人和经费，成为摆在眼前的一大问题。

2、管理归属不明、责任不清、统计口径不一。随着企业“减员增效，下岗分流”以及流入人口的增多，原来的条块管理模式被打乱，已经完全跟不上形势的发展需要了。很多应该接受管理与服务的对象成了管理与服务工作中的盲点。户籍地管，人不在，不知情；居住地管，婚育情况不清，有些还认为是有单位管着的；而工作关系所在的单位呢，则人在外，管不着；你认为该你管，我认为你在管，实际上却成了“几不管”，管理归属不明，管理责任不清。在相关人员违法需要处理，有钱收时争着办，而在违反政策的婚育情况统计上报时，却你推我，我推你。

3、部门配合不力，信息资源互换差。虽然法律法规明确赋予了全国各级各部门都有支持、协助、配合搞好计划生育的法定义务。但我们在实际工作中却发现这一制度落实不够。就拿户籍部门来说吧，有的地方在办理户口的迁进、迁出、新生儿上户、农转非时，没有较好地坚持乡镇以上的计划生育证明办证查证制度，致使很多违法生育的对象在没有受到有关处理的情况下，便到了一个新的地方（有相当一部分群众错误地认为只要上了户，就不会受到处理了），达到既多生孩子，又不受到处理的目的。在公安、工商、劳动、卫生等其他部门中也有类似情况发生。除了计生部门在主动获取人口与计划生育信息方面做得不是很好而外，部门与部门之间有关人口与计划生育的信息交流、信息互换工作也存在很多需要改进的地方。

4、查证、验证比例低，流动人口违反计划生育政策未处理的多。根据国家计划生育委员会2004年的计划生育统计公报来看，即使是典型调查，对持有婚育证明的跨省流动的育龄妇女的查证验证率也只有65.6%，对未办理婚育证明的妇女，在流入地给予补办临时证件的比例不高，必然导致流入人员在流出地办证比例的低下。既然有可能不被流入地进行盘查，就给了那些在外违反计划生育政策而不愿主动接受处理对象以更大的躲藏空间，这不能不让人忧虑。流出地知情不知人，没办法；流入地知人不知情，没措施。

5、在查办流动人口违反计划生育政策的人和事的过程中，计划生育工作人员缺少必要的证件。我们在查处流动人口违法怀孕或者违法生育时，经常遇到这样的情况，根据举报，明明有的房主家里有我们要找的对象，房主却千方百计地给予阻挠，不准进屋，要我们出示搜查证等等，别人要保护他的合法权益无可厚非，而我们却难于开展工作。

6、考核方式上的“一分多记”容易造成工作上的相互推诿。对流动人口这些特殊人群实行的以现居住地管理、户籍地管理、从业地多重管理的目标考核责任制，很容易造成违法怀孕或违法生育后，在具体落实工作或统计责任时相互推脱。而在征收社会抚养费时你争我抢。这样的考核方式十分地不利于加强流动人口的计划生育管理工作。

二、加强城区流动人口计划生育管理工作的重要性和必要性

1、流动人口流入城区的比例大，管好城区中流动人口的计划生育，就是抓住了流动人口管理的“中心”。从国家统计局近期公布的流动人口统计数据看，全国目前共有流动人口约1.2亿。其中，流入城区的比例达74.4%，流入乡村的仅为25.6%；从城区流出的仅占流动人口总数的27%，而从乡村流出的竟然高达73%。乡村流出的人口90%左右均为育龄人口，已生育一个孩子的已婚育龄夫妇约60%均外出务工。除在本地工作或做生意的以外，留守在家的一般都是些因无技术不好找到务工门路、因孩子还小不便离家，或者是家里有其他事情无法离家以及一些老弱病残的人。留守在家的，违法生育的意愿一般都不强烈，即使出现违法怀孕或者违法生育也好处理，比较好管理，流出在外的，一是他们居无定所，二是难以知道避孕节育情况，即使违法生育了，五年八年才一个人回家，谁也不知情。因此，以现居住地为主加强城区流入人口的计划生育管理工作，已经成为整个人口与计划生育工作的重心。作为流动人口主要接纳地的城区，加强这些对象的管理就具有了更加重要的意义。

2、城区流入人口的多样化，致使重复管理和管理断层现象十分突出。目前，城区流入人口已呈现多样化趋势，城乡交错，居住情况复杂，有因企业改制或破产流向社会的，有因招工进入城区的，有因买房迁入的，有因通过征地转为非农户进入城区的，还有因其他原因从农村流入城区的，形式多种多样。有时一个家庭的计划生育工作要同时接受原户籍所在村民委员会、流入地用工单位、流入城区居民委员会的多重管理，被管对象很有意见。有的城区居民委员会对流入人口的计划生育根本就不知情，管理上出现了空当；而流出地只知原来在家的情况，在外情况一无所知，想管也管不了。

3、加大对城区流动人口婚育证明的查证、验证力度以及对违反计生政策人和事的处理强度，有利于计划生育政策的全面贯彻落实。常住在家的，怎么管理都好办，宣传政策有人听，违反规定易执行，流出在外的，说话无人听，调查了解找不着人，兑现处理好似“纸上谈兵”。从近年来基层的实际情况看，流动人口违法生育后既不回乡接受户籍地处理，也未受到现居住地处理的现象较为突出，且有愈演愈烈之势，影响较坏。如不尽快想法堵塞管理上的漏洞，非常不利于计划生育政策的全面落实。

4、适应工作要求的不断变化，管理措施必须推陈出新。以往，各地在流动人口的管理上，大多采用过一些诸如交押金、定保证的办法，这些老的办法在当时对加强流动人口的计划生育管理工作起过作用。而现在，我国正在进行社会主义法制建设，全国上下都在要求和强调文明执法、优质服务。以往那种“赶猪牵羊，拗门抬床”以及计划生育工作中的“株连政策”，是不符合法制建设的要求的。目前，一些干部对这一变化仍然很不适应，很不习惯。一说到文明执法和计划生育工作中的“七个不准”就没了主意，觉得这既无法做、那也没法搞了。如果带着这样的认识和观点去管理城区流动人口的计划生育工作，在实际工作中是彻底行不通的。不断变化的形势已经要求我们现在的管理者、服务者，必须主动地去思考、研究和采用容易被广大群众接受的新方法、新措施。

三、解决城区流动人口计划生育工作管理难的对策

1、建立健全城区流动人口计划生育管理机构，增加人、财、物的投入。根据工作的实际需要，适当增加城区计划生育管理机构和服务机构的人员编制。由此产生的服务经费、工作经费、人员经费等方面的问题也是需要妥善解决的。

2、加强领导，部门联动。计生部门成立流动人口管理站，区计生局成立流动人口管理站，配备专人负责流动人口管理工作，及时通过全国流动人口信息交换平台反馈信息，各乡镇、办事处均设立专人负责流动人口管理工作，将其作为常规工作来抓。区政府与公安、工商、卫生、劳动、民政、城建等计生综治部门签订流动人口管理工作责任书，在以上各个系统建立流动人口管理网络，各个部门各负其责，公安部门负责在对外来流动人口在办理证件时，查验其《流动人口婚育证明》，并登记档案定期将此信息提供给计生部门严格把关；工商部门负责在对外来经商、为个体私营企业办理营业执照和检验时做好《流动人口婚育证明》的查验，发现没有《流动人口婚育证明》的缓办营业执照或报计生部门要求限期补办婚育证明；卫生部门负责提供孕情、环情检查和生殖保健服务；劳动部门负责做好外来流动人口就业培训和发放劳动就业证，进行劳动检查执法时做好婚育证明的查验工作；城建部门负责对外来流动人口在本市购置房屋、租赁房屋时查验婚育证明。

3、积极探索和创新流动人口管理方法，提高流动人口计生管理水平。近几年来，我区推出一些新的措施加强流动人口管理，实践证明是很有效的。

一是率先在2001年推出流动人口"档案式"管理，即在城乡结合的农村以出租户为单位建立流动人口档案，以村民小组为主对流动人口进行统一管理，反馈信息，提供服务。具体操作上分三步走：第一步由村书记、村主任与各组签订《流动人口计划生育管理责任状》，年底根据考核给予一定的奖罚；然后各村民小组向房屋出租户发一个内装《房屋出租须知》、《房屋出租户计划生育合同书》、《流动人口登记本》和计划生育政策法规知识的流动人口档案管理袋，出租户如实填写《登记本》后再将信息反馈到村；最后，各组设立组务公开栏，公布流动人口情况，接受群众监督，以此增强出租户的责任感。2002年又推出了“台账”式管理，即在社区居委会按照育龄妇女台账管理模式，以每个出租户为单位，将所有流入该户人员的情况登记成册，再按出租户的门牌顺序装订成台账。以居民小组管理为主，由居民小组信息员将每个出租户流动人口的信息反馈至社区居委会、单位。同时，社区居委会和居民小组信息员还采取定期或不定期上户随访，随时掌握出租户的流动人口变动情况，及时与流出地取得联系，将现居地与流出地共同管理落到实处。

二是在私营企业和房地产开发公司推行法人负责制，在其管理的范围内对用工人员和入住户的计划生育实行管理，做好“2个一”的工作，即计生部门、工商分局与法人代表签定好一份合同，企业、公司建好一本计生对象的台帐。"档案式"、"台账式"和"法人负责制"管理办法的实施，使我区流动人口计划生育情况底子更清，信息更灵，管理和服务更到位。

三是在流动人口聚居地成立流动人口计生协会，2004年率先在流动人口最多的合泰社区建立流动人口计划生育协会，使流动人口实行自我服务、自我教育、自我管理，更好地维护了流动人口的合法权益，为其提供了更优质的服务。

4、完善以现居住地管理为主的考核口径，划定归属，明确职责。为了杜绝流动人口管理工作中那种“拈轻怕重”、你推（责任）我争（利益）的不利局面，为了不致使流动人口的计划生育管理与服务断档脱节，推行计划生育属地管理、流动人口现居住地管理为主，具有积极的现实意义。以现居住地为依据，划定归属，明确各自的责任与义务。服务管理、情况统计，检查考核一律按“现居住地管理”为主的口径进行。以此来避免管理主体之间责任的相互推诿，以及对流动人口的重复管理和管理断层现象的再次发生。

5、强化措施，分类管理。首先，我们将工作对象分为三类：将已婚育龄妇女作为重点管理服务对象，纳入日常管理；将未婚男女流动人口作为一般登记、验证对象跟踪管理；将其他流动人口作为提供计划生育、生殖保健等随访服务对象。其次，我们将工作重点放在三个方面：以已婚育龄妇女为重点人群，以已婚育龄妇女生育节育和避孕节育措施落实为重点环节；以出租房屋，住宅小区、商场、市场等为重点地段。再次，在管理上坚持“三谁原则”，即谁用工谁负责、谁受益谁管理、谁的地盘谁清理，严把“三关”，即流出人口发证关、流入人口验证关、避孕节育跟踪服务关，实行“三定”，即定责任区、定人员、定任务，推行“三结合”，即有关部门在办理务工证、营业证时要查验《流动人口婚育证明》，对无计划生育证明者一律不予办理，房屋出租者在出租房屋时对无流动人口婚育证明者不得租给房屋，社保、民政等部门在下岗职工领取最低生活费时，对无计划生育服务证明者不予发放。

6、加大对相关部门的考核和违纪查处力度，促进资源共享。计划生育工作是一项庞大的、复杂的社会系统工程，离开了相关部门的密切配合和通力协作，是无法取得成功的。社会各职能部门在办理诸如新生儿上户、农转非、户口的迁进迁出，劳动、就业、参工、升学等手续时，都应查看其乡镇以上的计划生育情况证明，并互通信息，作到资源共享。建立一套完善的对各部门进行考核的机制。对配合工作搞得好的予以奖励，对配合不力、拒不配合、放任自流或者严重违规违纪的人和事，严肃追究部门领导和当事人的责任。2005年我区就对一例违规给予违法生育对象上户的派出所和户籍民警进行了处分。

7、切实做好婚育证明的查证验证工作，补征社会抚养费。办证、查证、验证应该是计划生育信息交流、沟通的主渠道。查证可以促成办证，可以使很多隐藏在正常层面上下的违法生育情况“浮出水面”；通过信息互换，可以使诸如违法怀孕、违法生育等问题得以处理兑现。对于查出未持婚育证明的流动人口，不能简单地在流入地予以临时补办。对于查出的历年来未经处理的违法生育对象，仍然应该坚决按标准，在流入地兑现处理，补征社会抚养费，以维护法律法规的平等性和严肃性。

8、转变观念，努力为流动人口提供优质服务。

首先，我区各级计生部门积极上门开展宣传咨询服务，及时宣传相关管理政策制度，提供计生政策、法律法规咨询。

其次，我们抓好重点人群的服务。凡流入的已婚育龄妇女凭流动人口婚育证明在现居住地定期享受免费的避孕节育和生殖保健服务，对流出的已婚育龄妇女，定期催要当地计生部门服务证明或回原地接受服务，有效地防止流动人口的违法生育。

三是积极提供各项优质服务，将计划生育生殖保健优质服务延伸到流动人口中，积极为流动人口提供良好的生产、生活、生育服务，使其真正享受到一视同仁的“市民待遇”。