黄浦区推进通信基础设施集约化建设的思考和探索

2008年我国电信业重组以来，电信、移动和联通三大电信基础运营商在固话、移动通信、数据业务领域开展全业务竞争。运营商为拓展业务、扩大市场，加快新一代通信基础设施布局。电信业务快速发展与城市土地空间相对匮乏之间的矛盾日益突出。

黄浦区是上海市政治经济文化中心，空间紧凑、资源有限，承载通信基础设施的局房局址、基站站址、管道管位等物理空间资源非常稀缺，通信发展与资源制约的矛盾尤为突出：一是运营商分头建设道路信息管线，道路重复开挖，“拉链马路”现象时有发生。二是个别运营商违章私设通信设备，随意侵占人行道空间，加大市政管理难度。三是运营商与业主签署排他协议，限制其他运营商进入，无法满足公众普遍通信需求。四是公众对基站设置、电磁辐射的投诉增加，有时引发群体上访事件。五是大量建设室外宏基站，造成抱竿、天线林立，与城市面貌、建筑形态格格不入，部分基站租约到期续约难或遭遇强拆。

为应对电信业快速发展中带来的各种问题，提升通信对区域经济社会发展的支撑作用，黄浦区积极探索集约化建设管理新机制。

一、加强协同，建立多部门联动机制

2001年起，为规范通信管线建设、减少道路重复开挖，黄浦区科委、建交委加强协同建立联动工作机制，推动道路信息管线集约化建设。期间，黄浦区抓住APEC、迎世博等重大活动前道路整治、架空线入地等市政工程建设的有利契机，由区科委牵头掌握各运营商建设需求，提出集约化道路信息管线建设意见，并委托第三方开展建设。在施工中，黄浦区大力推广同沟同井等集约化措施，做到光缆敷设“一次开挖，一次穿缆”同时满足三家运营商需求，得到市区有关部门及运营商的认可。截止到2012年12月，黄浦区累计完成集约化道路信息管线建设99沟公里，其中架空线入地22公里，接入各类楼宇185幢。黄浦区成为上海市道路信息管线沟通最为完整、利用率最高、效益最好的城区之一。

二、政府牵头，携手电信运营商推进共建共享

黄浦区还分别与电信、移动、联通三家电信运营商签署年度合作协议，有计划地推动区内重点公共场所通信集约化建设。2005年以来，黄浦区先后在世纪广场、外滩滨水区、黄浦区体育中心等工程建设项目中，根据市有关部门提出的集约化基站设置要求，鼓励运营商采取室内分布系统合路建设、室外宏基站景观化等集约化措施。主要有：一是通过合理设置设备、共用机房电源、设置集约桥架，进一步提高机房空间利用率。二是采用POI多系统合一设备，实现室内分布系统合路建设，并减少馈线数量。三是通过合路建设，大幅减少室外天线的数量，减少对建筑物天面的占用，并通过美化和隐蔽实现通信设施与城市风貌和建筑特点的有机融合。

三、市区联动，强化区域通信基础设施规划引导

2010年9月，上海市出台了《上海市公用移动通信基站站址布局专项规划》，强调“与环境融合”、“与人居和谐”，通过在有限的城市空间合理布局，减少不必要的重复建站，有效利用站址资源。黄浦区积极响应，并于2011年启动编制《外滩金融集聚带通信基础设施建设专项规划》。该规划结合外滩金融集聚带总体定位，根据区域内通信基础设施布局现状、地块建设和市政道路改建实际，在整合三家电信运营商需求的基础上，提出了基站、机房、道路信息管线等基础设施的布局规划、落地规划以及分阶段建设计划。该规划首次在地块控制性详细规划中明确基站设置要求，规划新建的18个基站均为集约化基站。目前，该规划成果已通过市主管部门审批，将纳入城市总体规划之中。规划生效后，外滩金融集聚带范围内新建市政工程项目地块出让或开发前，黄浦区可依据规划提出集约化基站建设等配套要求。下一步，黄浦区还将启动全区范围的通信基础设施专项规划编制、出台相关配套管理办法，室外基站租约到期及强拆现象有望得到彻底解决。

四、下一步展望

资源紧缺是我国城市发展中的根本性制约因素，城市发展承受“市场需求与资源制约”双重压力。推进通信基础设施集约化建设，是上海应对城市资源紧张、缓解社会矛盾，实现城市可持续发展的必然选择。由于通信基础设施集约化建设关系到企业、公众等方方面面的利益，单纯依靠政府行政命令或市场的“无形之手”显然无法解决各种矛盾。下一步从以下五个方面探索推进：一是出台全市层面的通信基础设施专项规划，鼓励各区县结合自身功能定位，有重点、有计划地落实市专项规划。同时指导有条件的区县编制区域性通信基础设施规划，做好市区分工和衔接。二是形成市区联动的通信基础设施集约化建设推进机制。充分发挥各区县的主动性和资源整合优势，鼓励各区县在区级新建项目的规划征询、扩初征询阶段探索集约化建设征询制度。三是顺应三网融合趋势，实现融合监管。随着信息通信技术的发展，电信、电视和互联网的界限日渐模糊。为减少重复建设和资源浪费，有序推进建设，客观上要求形成融合的监管机制。四是鼓励更多有实力的第三方企业进入通信基础设施建设领域。通过培育规范有序、竞争充分的市场环境，进一步降低建设成本、提高服务质量，促进行业快速发展。五是搭建公众参与平台，使公众可以及时参与到通信基础设施规划和建设过程中，有机会提出质疑、得到反馈，从而最大限度的提升公众对政府决策的理解和支持，以及对运营商的监督。