公权力的异化及其控制

摘要：公权力是国家的主要象征，也是国家一切职能活动的根本前提。如果公权力偏离公共利益这个目标，就是权力异化。构建社会主义和谐社会，必须有效防止和控制公权力的异化，使公权力与私权利保持有机的和谐。防止和控制权力异化要做到：理念上自觉厘清公权力的行使边界；对权力实行合理的分工和制衡；完善监督的网络体系建设；对权力的合法性和运行程序进行事前控制；培育市民社会，以权利制约权力；加强阳光政府建设，提高公权力运作的透明度；柔化行政权力；加强责任制度建设，以责任制约权力。

关键词：公权力 异化 控制

党的十七大报告明确指出：完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这说明：对权力的监督和控制是建设社会主义民主政治的根本保证。因为要建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会，必须有效防止和控制公权力的异化，消除我国目前存在的公权力对私权利的侵蚀所导致的公权力的畸形发达与私权利的过度萎缩之间的矛盾，使公权力与私权利之间保持有机的和谐，从而使整个社会更加和谐。

一、公权力的异化及其表现

从一般意义上看，一切权力都属于公权力（即公共权力）。所谓公权力，是指公共组织根据公共意志，组织、协调和控制社会与个人的力量（社会影响力），或者说是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。这个公共组织往往表现为各级政府部门和一些准公共组织等。公权力是承担着公共责任并且为公共利益服务的，否则，公权力就很有可能变成私化和私有。

所谓公权力的异化，就是指公权力失去约束，偏离法律规范的轨道，蜕变成为个别人或个别集团牟取私利的工具，异变为损害公共利益的力量。尤其是在目前我国社会处于转型期的关键时刻，公权力更有可能出现异化。

二、导致权力异化的原因剖析

1.权力的扩张本性

有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。实际上，这是由权力的特殊性所导致的。虽然人民是权力的所有者，但是权力不可能由全体人民行使，只能授予当权者。当权者始终处于掌握和运用权力的强势支配地位，而人民却由权力的主体变为必须服从权力的受体，这使得当权者在使用权力的过程中容易突破合理的界限，不断扩张范围，从而超出公权力的使用限度。

2.权力的诱惑本性

收取贿金是基于偏袒性放租的收益，接受贿赂所承担的风险是机会成本，当收益足够大，机会成本足够小时，从偏袒性放租中非法获益就会对他们（官员）构成巨大的诱惑。从寻租结果看，非法寻租者向官员支付的贿金，实际上是将其租金收入的一部分分利给有关官员。这时的寻租行为就是权力诱惑本性的外在推动力，在这种外力的推动下，行政执法人员必然放弃职责，与寻租者相互勾结，还谈什么公权力的限度呢?

3.权力运行的变异本性

公权力在运行中不能不由个别成员来担当，这种特殊本性使得权力在运行中极易产生变异。虽然权力的本质特点是公共性，但公权力却只能由私人来行使，这就有可能使权力的运行偏离其本质，导致公权私用，从而使权力发生变异。

4.权力本身的模糊本性

公权力从本质上说是公众意愿的公正反映，是维护公共利益和保障公民权利的工具。然而，对什么是公正，什么是公共利益，目前还难以有一个令大多数人信服的明确界定标准。比如，我国《宪法》第13条规定：公民的合法财产不受侵犯。同时规定，国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。《对外贸易法》、《土地管理法》、《交通管理法》等法律也均有公共利益优先的原则规定。然而，法律没有明确到底什么才是公共利益。所以在现实中由于缺乏具体的实体性和程序性的标准进行有效的约束，行使权力的政府官员就有可能打着公共利益的旗号滥用或误用公权力。

三、防止和控制权力异化的主要着力点

1.对权力实行合理的分工和制衡

权力本身就是客观存在的强大力量，行使权力具有单方意志性和强制性。必须有一种与之相当或更加强大的力量来制约和监督。通过权力的分工制衡，一是确定每个国家机关的权力界限，确保任何权力都是有限的权力，都有范围的限制和外在的约束，防止集权和专制；二是限制权力行使，确保任何权力都是守法的权力，都不具有超越法律的特殊地位。

2.完善监督的网络体系建设

要加强对权力的监督，完善监督的网络体系建设。一是加强各种监督主体的统一协调配合，形成纵横交错的公权力制约与监督网络，注意使各监督主体相互渗透、相互补充、相互沟通协调、协同处理重大案件等；二是改革和完善公权力制约与监督网络体系建设，把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等很好地结合起来，形成监督合力，提高监督效果。

3.对权力的合法性和运行程序进行事前控制

只有合法的权力才是公权力。所以权力设定必须以法律的授权为前提，行政主体只能行使法律授予的权力，超越法律授权范围行使权力的行为不具有法律效力。凡是法律没有明确规定的领域，均不属于公权力的范围；凡是法律未禁止的领域，均属于私人权利的领域。权力的设定必须以维护社会秩序和公共利益，增进社会福利，保障公民权益不受非法侵犯为目的。要通过健全的法律制度将权力范围限制在宪法和法律的规制之下，确保宪法和法律之外无权力，杜绝和惩处任何没有宪法和法律根据的权力扩张和越权行使。

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