中国农村中小学“撤点并校”预期目标偏离的问题及对策

摘要：中国“撤点并校”的改革，是指各地政府因地制宜地撤掉农村偏远地区一些小规模、条件差的学校，重新组合成乡镇学校或中心学校。改革实施十多年来，预期改革目标出现偏离，为合理控制目标偏差，实现预期目标，必须坚持民主决策、程序公正，提高实施者的决策能力和水平。

关键词：撤点并校；预期目标偏离；反思与建议

一、中国农村中小学“撤点并校”预期目标偏离的表现。

（一）合理利用资源配置目标的偏离。

2001年国务院颁布了《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，规定由县级政府进行财政拨款来举办和管理农村义务教育，加上农村地区学校规模小、质量低的问题，促使“撤点并校”这一政策实施的首要目的是重新配置教育资源，提高资源利用率。但是，随着改革的深入，预期的合理利用资源配置的目标偏离了。

首先，改革造成了大量教育资源闲置和浪费，撤并后，很多地方的学校所在地被废弃搁置，国家投资购买的教学设备统一搁置在空荡的教室内。其次，合并后的中心学校引发了教育资源分配的新问题，政府缩减教育经费的目的落入空口。并校后的城镇中心学校人数大增，一些县城甚至出现了人数上万的学校。比如，“在宁夏回族自治区撤并南部山区学校，在城市建设几所学生近万人的中学，山西的学生都集中在这些学校就读。”[1]。

（二）提高教育质量目标的偏离。

针对农村偏远地区学校人数少、规模小、教学水平偏低的问题，政府撤除“麻雀学校”，合并成规模较大的城镇中心学校。但是，规模大的学校真的能够提高教育质量吗？

一是教师任务加重，影响正常教学。二是学生精力有限，难以充分理解接受到的课程知识。如果教师“教”是低效的，学生“学”也是低效的，那么就不可能提高教育质量。对教师而言，除了大班额的教学任务外，还要考虑学生的往返问题，住宿管理问题等，教师不能把足够的时间和精力放在教授学生知识上，更不用提因材施教，促进学生全面发展。对学生而言，上学路途遥远而产生的交通问题以及学校环境的变化都会负面影响学生的学习，因此学生不可能全身心地投入到学习中去。

二、中国农村中小学“撤点并校”政策目标偏离的归因。

（一）民主决策方式缺失。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010--2020）》指出：“成立教育咨询委员会，为教育改革和发展提供咨询论证，提高重大教育决策的科学性。”毋庸置疑，脱离群众的决策方式必然导致并校决策缺乏科学性和可行性，决策失误必然造成“并校改革”预期目标的偏离。

“民主决策就是指按照科学的决策程序，通过可行性研究后，采取由决策者集体表决的方式而做出决策的方式。正确的决策是保证党和国家各项事业顺利开展的重要前提。”[3]然而，据华中师范大学课题组对山东、浙江、湖北、湖南等11个省进行相关调查研究显示：“当孩子所在学校面临撤并时，被征求过意见的家长仅占21.8%，75.3%的教师表示布局调整过程中没有用征求过其意见。”[4]

（二）政策执行中，实施者的决策能力和水平不足造成预期目标偏离。

“变革主体综合决策的能力和调整能力，对于变革能否实现具有决定性意义。”[5]并校改革的决策能力和水平是指实施者指对于一所学校撤并价值的分析能力和决策能力。“撤点并校”实施者对撤并学校价值分析不全面造成城乡教育发展更加不均衡。分析一个学校撤并的价值，要从学校所在村落入手，全面分析学校状况、当地人口分布、经济状况、交通状况以及邻近学校的状况。根据该学校撤并的价值大小，最终民主决策该学校的“去留”。然而，在实际操作中，并校实施者仅考虑到撤并学校状况，如学校规模小、人数少等，忽视该校所在村落的各种客观条件和邻近学校的实际承载力，即独断该学校的“命运”——撤除。撤并后，学生“上学难”，教育质量降低，家长经济负担重，城乡发展不均衡。实施者对学校撤并价值分析不全面造成决策缺乏科学性和准确性，最终拉大城乡教育差距，不利于教育质量的提高。

三、反思与建议，合理控制目标偏差。

（一）民主决策，程序公正。

我国并校改革民众参与度低、并校程序不透明致使决策缺乏科学性和准确性，因此建立公平公正的撤并程序是合理控制预期目标偏离的必经之路和重要保障，提高民众参与度、推行民主决策又是建立公平公正的撤并程序的必要前提。

首先，要加大宣传，公开程序。在可能撤并的学校所在村落召集村民开宣讲大会，传达政府并校改革的意图，帮助村民分析理解并校改革后教育的转变，同时，公开撤并程序和步骤，使撤并过程透明化和阳光化。其次要推行咨询论证机制，既要参考相关专家的建议，也要听取群众的意见。最后，关键是转变政府职能，梳理清楚中央政府与地方政府的关系。地方政府受中央政府委托推行改革，因此当保证地方政府与中央政府事权与财权对应，避免地方政府仅仅关注上级考核问题而忽略提高教育质量和促进城乡均衡发展的目标。

（二）提高政策实施者的决策能力和水平。

美国学者艾力斯说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于政策的有效执行。”保证政策实施者具备较高的决策能力和水平是确保并校改革成功实施并达到预期目标的重要一环。

首先，要选拔有能力官员，有经验的官员能够从宏观上掌控并校改革推行的进程，同时可以灵活处理可能出现的突发事件，因此选拔有能力的推行者是合理控制目标偏差的关键关节。其次，改革之前对推行者进行培训，使改革者具备相应的理论知识。理论是实践的先导，实施者对于教育规律有全面的了解，才可能在实践中避免学生“上学难”的局面的出现。再次，改革监督评价制度，开设群众匿名监督制度。

【参考文献】

[1]万明刚，白亮.“规模效益”抑或“公平正义”——农村学校布局调整中的“巨型学校”现象思考[J].教育研究

[2]李强.中国村落学校的离土境遇与新路向[J].中国教育学刊

[3]雷万鹏，张婧梅.构建公正的学校撤并程序——对民众参与度和满意度的实证调查[J].全球教育展望

[4]叶澜.“新基础教育”论：关于当代中国学校变革的探究与认识[M].北京：教育科学出版社