对欧盟金融管理创新及启迪

一、改革的主要内容

(一)构建欧盟宏观审慎监管框架

监管改革框架基本上依托于欧盟高级金融监管专家组2009年2月提交的《欧洲金融监管报告》4,该报告由欧盟委员会主席JoseManuelBar-roso委托国际货币基金组织前总裁DeLarosiere主持。五大条例规定欧盟的金融监管体系包括两个欧盟层面的金融监管机构,一个是欧洲系统风险监管委员会(ESRC),另一个是欧洲金融监管体系(ESAS)。分别负责欧盟区域的宏观审慎监管和微观审慎监管,并在相关平台的连接下,二者有机结合,共同指导欧盟的金融监管。负责宏观审慎监管层面的欧洲系统风险监管委员会(ESRC)由中央银行主席领导,其下由三个部分组成,分别是欧洲中央银行总理事会主席(由27个成员国的中央银行行长组成)、莱姆法路西框架下的第三层委员会主席(欧洲银行监管局局长、欧洲保险和养老金监管局局长和欧洲证券市场监管局局长)和欧盟委员会的一名代表组成。欧洲系统风险监管委员会(ESRC)的主要职责是:(1)分析宏观经济信息,监控和评估宏观经济发展中所有威胁金融体系和宏观经济的风险;(2)识别欧洲层面的系统性风险,并分析系统性风险与单个金融机构的联系;(3)在识别出系统性风险的情况下,有权向欧洲金融监管当局和各国金融监管当局提供建议或警告并督促其采取监管措施;(4)有义务将识别的系统性风险向国际金融组织如国际货币基金组织(IMF)等通知。负责微观审慎监管的欧洲金融监管体系(ESAS),其结构由欧洲银行监管局、欧洲保险和职业养老金监管局和欧洲证券市场监管局组成,在这三个欧盟层面的监管支架下分别负责各国的相应的金融机构的微观监管。虽然欧洲银行监管局、欧洲保险和职业养老金监管局和欧洲证券市场监管局这三个微观审慎监管机构在欧盟金融监管体系(ESAS)建立之前就已经存在,但其监管效果却差强人意,主要原因是这三个欧盟层面的金融监管机构只有咨询、建议权,并无实质监管权。在实际监管过程中,各类主要监管规则、技术标准、法令、条例等还是由各国监管当局自行决定。这种分裂的监管体系给欧盟单一市场的整体性发展带来了严重的掣肘,金融体系的不稳定性也不断增加。欧洲金融监管体系的建立最根本的作用是对上述问题进行整合,强化各国监管规则、标准的一致性以提高欧盟各成员国金融监管的效力。在宏观审慎监管与微观审慎监管的衔接上,二者的衔接方式是信息共享、及时预警,即欧洲金融监管体系(ESAS)通过对微观信息的收集,将微观审慎监管领域的问题传递给欧洲系统风险监管委员会(ESRC),而欧洲系统风险监管委员会则通过对欧盟区域内整体宏观经济信息的判断,对可能产生系统性风险或威胁金融体系稳定的风险通过早期风险预警的方式传递给欧洲金融监管体系,以便其作好后续应对方案。

(二)加强对系统重要性金融机构的监管

危机后,欧盟深刻认识到了具有系统重要性金融机构的流动性和融资风险问题时刻威胁着欧洲金融体系。为此,加强系统重要性金融机构特别是泛欧银行集团的监管问题成为欧洲金融监管的一项重要工作。其主要措施如下:1、在欧盟范围内建立系统重要性金融机构的统一监管模式。欧盟原有的监管体系是由各国监管当局拼凑而成,其实际权力仍掌握在各国监管当局手中。这种监管体系对欧盟金融一体化背景下的泛欧金融集团来说在监管上漏洞百出,监管系统支离破碎、监管套利丛生。因此,对欧洲各监管当局进行整合,建立一个权威性监管当局从而对大型金融集团在欧盟范围内的所有业务进行统一监管非常必要。危机后,欧盟在五大条例等法规中已经出现了这种趋势。例如建立永久性监管机构金融集团联合委员会(JointCommitteeOnFinan-cialConglomerates,JCFC),该机构在《欧盟金融集团指令》下负责在各国实施对系统重要性金融机构的监管。金融集团联合委员会通过对金融集团的资本金、系统设置和控制制度的监管,确保对整个金融集团实施统一有效的管理。此外,欧盟还将建立监管者大学(SupervisoryofColleges),协助金融集团联合委员会对跨境金融机构进行监管。统一监管模式旨在实现由单一的监管当局负责对所有金融集团的监管责任,这样将有助于消除现行拼凑格局所致的利益冲突和责任重叠。2、改革巴塞尔资本协议中对银行资本的要求。这方面的改革主要有:(1)增加银行资本的数量和质量,如提高最低资本充足率,对银行资本重新核算等;(2)对银行交易账户实施更高的资本金监管;(3)测量、限制单个金融机构的流动性风险;(4)对银行表外业务的风险严格限制;(5)对银行的自有资金重新进行定义等。

(三)强化对顺周期性的监管

1、采取动态拨备机制。欧盟采用动态拨备机制的原则是避免在经济繁荣时期银行体系因为过度扩张信贷而积累风险,从而降低金融体系的内在顺周期性。欧盟将采用西班牙的动态拨备设定机制,建立反周期的缓冲器。在经济繁荣时期,提高拨备,在经济萧条时期,降低拨备。动态拨备机制是从宏观审慎监管和微观审慎监管两个角度出发而应用的反周期机制,不但可以在经济繁荣时期减少信贷扩张,还可以在经济萧条时期抵御经济衰退的风险。2、重新评估公允会计价值准则。为满足宏观审慎监管的要求,欧盟对公允会计价值准则的原则和标准进行重新评估。改革后的会计准则将更具弹性,使银行等金融机构保留更多的信贷损失储备以应对预期损失,并且信贷损失储备的提留和使用将具有较强的透明度。3、提高资本金率并使用全周期评级法。这与英美国家的金融监管类似,提高资本充足率以应对经济萧条时期的财务困境。采用全周期评级法来熨平银行对风险评级的周期性。这两种方法都对顺周期性具有较好的抑制作用。

二、欧盟金融宏观审慎监管改革对我国的启示

(一)构建金融宏观审慎监管战略框架

目前,我国的金融发展格局是分业经营、分业监管,缺乏战略层面的宏观审慎监管理念、框架和措施,对宏观系统性金融风险关注不够,金融宏观审慎监管的协调机制也急需强化。建议成立一个由“一行三会+ 财政部+发改委”组成的金融宏观审慎监管委员会,承担类似欧洲系统性风险委员会的职责,负责制定战略层面上的金融宏观审慎监管方针,统一协调各相关部门的监管目标和措施。

(二)赋予中央银行在金融宏观审慎监管体系中的主导地位

借鉴欧盟宏观审慎监管改革经验,充分发挥中央银行的作用。可考虑由人民银行承担金融宏观审慎监管委员会办公室的职责,具体负责委员会的日常事务,协调督促委员会决策的执行。同时加强人民银行与各监管部门之间的监管协调,强化信息交流和政策沟通,实现宏观审慎监管和微观审慎监管的有机结合。

(三)加强宏观审慎监管工具的开发与运用

要在识别系统性风险的基础上,从时间和空间两个维度设计开发不同的政策工具,建立有效的宏观审慎监管工具箱。重点关注系统性风险预警机制、逆周期监管工具、对大型金融机构的特别监管、最后贷款人制度等方面的制度创新,确保宏观审慎监管理念得到具体落实,使系统性风险能够得到及时的监测、防范和处置。

(四)加强宏观审慎监管方面的国际协调

强化宏观审慎监管方面的国际协调,密切关注国际金融业的发展态势及其隐藏的风险,充分发挥监管政策的协同效应,一是有利于本国金融机构更好地走向全球,二是能够及时阻止国际金融风险向国内的蔓延,达到金融宏观审慎监管的根本目标。