问诊国资改革

在我国重大改革节点上，或多或少总能找到国有资产管理改革的影子。国有资产作为一个国家的命脉和“家底”，其内涵的挖掘、功能的发挥、管理的科学、制度的完备，关系着社会经济发展和国家安全。

国有资产基于不同标准有多种分类方式，按资产管理属性可分为：经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产。但不论何种类型的资产，资产之间存在着流动性，如资源性资产经过货币化投入到企业形成经营性国有资产，因此不存在严格意义上的划分。

历史沿革

国有资产统一管理体制形成（1949-1957），1950年3月3日，中央人民政府政务院作出《关于统一国家财政经济工作的决定》，一是统一国家财政经济工作的重点是财政收入，二是统一全国物资调度。实行以统收统支为主要特征的集中统一管理体制。

以权限下放为特征的国有资产管理体制调整（1958-1960），“一五”时期高度集中的计划经济管理体制的形成有其历史的必然性，它对于我国社会主义改造的顺利完成起到了至关重要的作用。但与此同时，权力过于集中的体制弊端也在经济建设中日益暴露出来，不利于调动地方和企业的积极性，因此大多数中央部属企业下放地方管理。

以权限上收为特征的国有资产管理体制调整（1961-1965），1961年中央作出关于调整国民经济管理体制的若干暂行规定，决定将经济管理大权集中到中央，所有生产、基建、物资、劳动、收购、财务工作都要执行“全国一盘棋，上下一本账”。

第二次国有资产管理体制“放权”改革的背景（1966-1976），1966年3月，在给刘少奇的信中说“一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法。”同月20日，他又在中共中央政治局扩大会议上指出：中央还是虚君共和好。虽然由于“”使得这个指标未能得到贯彻，但是“虚君共和”的理念成为第二次下放国有资产管理权限改革的指导思想。

改革开放初期的国有资产管理体制改革探索（1978-1988），1984年党的十二届三中全会提出实行“所有权与经营权适当分开”之后，“两权分离、政企分开”的指导思想确立。1988年国务院设立国家国有资产管理局，是建立国有资产监管体制的开端，标志着国有资产监管体制的组织机构建设取得了显著进步。

国有资产管理体制改革的组织机构与理论探索（1988-2002），1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为了适应建立市场经济体制的要求，国家开始着手国有资产授权经营改革，以期解决以往所有权虚设、出资人主体缺位的问题。

十六大以来国有资产管理体制改革的新探索（2003-2013），2003年国务院成立了国有资产监督管理委员会，第一次在政府机构设置上实现了政府社会公共管理职能与资产所有者职能的分离，明确了国有资产出资人代表。国有资产管理出现了一些创新举措，理论创新：“一级政府、一级产权、一级信用”，体制创新：“两级、三层”运作的管理体制，管理创新：“从企业管理到资本管理”。

国资问题诊断

我国国有资产管理的历史同时集中体现着“集权”与“放权”的过程。从国外的管理模式来看，不同国家的管理方式也主要体现在这两方面，可见在不同历史时期、不同的社会经济条件背景下，掌握好“集权”与“放权”的平衡、适度关系，是国有资产管理的关键所在。

目前，我国国有资产管理主要在以下几个层面存在着一些问题：

理论层面。不论国有资产功能，或是产权理论，都赋予了国有资产保值增值属性，也是目前各个管理层追求的目标。国资委作为国有资产管理机构，充分发挥了国有资产的保值增值功能，但国有资产最基本的社会职能属性如：提供公益产品或服务、弥补市场失灵、缩小区域或阶层间差距等方面发挥不充分。主要原因有两方面：一是要发挥这种社会职能需要全盘掌握国家经济发展趋势，并统筹国家经济总量统盘考虑运营，显然国资委不具备这样的职能；二是一个部门不可能两项兼顾，既追求资产增值最大化，又发挥资产公益的最大化。

法律法规建设层面。从2003年颁布的企业国有资产监督管理暂行条例，到2008年《中华人民共和国企业国有资产法》的颁布，标志着我国国有资产管理逐步向健全的法制管理过度。但我们注意到，以上层面的法律法规仅仅围绕在经营性国有资产管理层面，对其他类别的国有资产没有涉及，缺乏统一的、全面的国有资产管理法，而由于缺乏统领性纲领，也影响到国有资产体制、制度、运营等一系列环节。

体制建设层面。国有资产属于全民所有，由全国人民代表大会代为行使所有权，人大又委托国务院代为行使权力。国有资产的分类，也是现行国有资产管理体制的缩影，经营性国有资产主要在国资委管理，其中金融性国有资产属于财政部管理；行政事业类国有资产属于财政部管理；资源性国有资产管理部门为各个行业主管部门（土、水、林、矿等），而各主管部门同时隶属于国务院，虽然部门之间可以互相制约，但缺乏横向联系，不利于统筹考虑国有资产运营，也造成国有资产管理制度、法规建设“政”出多门。但设想由一个部门统一管理全部国有资产投入、运营、处置，又不易监管、缺乏制衡，容易产生道德风险。

对于资源性国有资产的“两级”管理模式存在的问题，一是地方因为经济利益驱动，容易对资源性国有资产开采“化整为零”，不仅造成过度开采，而且缺乏环保长期规划，加上地方政策的短期性、更替性，积压了大量的“环保债”。二是各地争相出资组建竞争型国有资源性企业，造成相同行业竞争型国有企业地域性竞争，由于企业管理不善又“尾大不掉”，加上地方保护，造成全国竞争型国有企业兼并重组困难。

监督层面。现行的国有资产监督主体已经很全面，包括外部（人民代表大会、司法机关、行政机关、社会中介、社会群众），内部（监事会、工作、企业内部审计等），但现行的监督一是垂直的线式监督，如果最底层监督链“断裂”，上级的监督效果会大打折扣；二是监督“对象”缺乏公开透明机制，致使各层监督主体“无的放矢”。

问题解方

针对我国国有资产管理现存的问题，结合笔者的工作实际，提出四点对策建议：

完善法律法规体系。《国有资产法》虽早已筹备起草，但迟迟未出台，而《国有资产法》对明确国有资产属性、功能，对理顺国有资产管理体制，具有指导意义。除了国资委近些年出台、更新了较为完备的企业国有资产管理制度，其他类国有资产法规建设过于陈旧。为此，国家层面加快研究出台《国有资产法》，其他各主管部委研究分管领域的国资管理法规，并由某个部委汇总整合、“求大同存小异”，逐步建立国有资产制度的统一“出口”。

理顺体制架构。首先，作为庞大的国有资产，必须要有一个部门能够掌握“家底”的价值，并根据社会经济走势适时提出国有资产的“收、放”方向，而具备这个职能的政府部门只有财政部门，即能在政府收入与国有资产变动间作出平衡决策，并且作为弥补市场失灵的职能部门。财政部门能平衡公益与利益之间关系，财政部门也可在国有资产投放方式上借鉴建立国有资产投资公司运营机制。其次，对庞大的国有资产运营也必须有一个部门出台指导性的界定、登记、变更、绩效评价等一系列标准，并发挥出资人的监督职能，而国资委在近些年的管理中积累了大量经验。再次，现行的国有资产行业主管部门，可根据本行业需求提出行业内国有资产投入方向，由财政部门统筹考虑、投入后交由国资委管理，行业主管部门出台行业指导性意见。最后，在中央与地方国资关系上，主要考虑由于资源性国有资产开发给地方造成各种各样环境破坏性补偿、地方经济损失补偿等问题，地方探索建立环保型国有企业作为与中央资源型国有企业的配套企业，这即是事权与财权的匹配，也是建立国有资产上下良性流通的途径之一。

借鉴国外反托拉斯拆分模式。对于国有资产管理及国有企业运营管理应避免“统收统放”模式，而应细分行业运作模式、细化具体运营环节、逐步放开竞争性环节引入民间资本、打破行业垄断。借鉴国外反托拉斯拆分模式。研究探索把开采环节收归国有，下放生产加工环节并引入民间资本等。

建立国有资产管理公开机制。研究建立国有资产登记、运营、评估、变更、核销等一系列环节的公开机制，逐步要放宽公开的内容、要公开的范围、要公开的方式。公开制度的建立是各个监督主体发挥监督作用的前提保障。此外，探索向人大公开国资管理过程，建立人大委托非政府机构充分发挥人大独立的监督职能，也是国资监管的关键。

（作者供职于河北省廊坊市财政局企业科）