时间：2022-09-07 07:09:16
“河北怀来县有人违规建别墅，占地3000亩，内设高尔夫球场、跑马场。村民承包地被占，山地被夺……”
一篇资料摆在了本刊记者的面前，一些数据和事实令人震撼。谁敢如此大胆，在中央明令禁止别墅供地的情况下，占用农地建别墅?本刊记者2008年1月7日驱车前往河北怀来一探究竟。
别墅之实
冬天的北方，原本荒凉，而风沙更给怀来县增添几分萧瑟。出京张高速，逆风而行数十里，在怀来县北辛堡镇方家冲，记者看到了资料中描述的别墅群。
“原乡美利坚”，是这个别墅群的名字。它背依三皇山景区，面向著名的官厅水库，与北京延庆区的古崖居风景区相接。即使在萧萧寒冬也能想象出夏秋之际别墅依山面水、隐现于葱茏之中的意境。
走进别墅区，可以发现别墅群所在区域是一片荒凉的山坡，在别墅区周围仍然可以看到施工挖出的一块块巨石。很难想象这里能够种植庄稼、树木，只有在别墅区前不远处山坡下较为平坦的地方，才能看到树木、果园。从现场看，别墅占地没有3000亩那么多，说全部都是占承包地建房。也不太确切，但区域内是否有零星农地或小片果园，已经不得而知。
别墅区的旁边，有个一亩见方池型地块，从旁边的广告牌上可以看出，那就是跑马场。从形状上看不像是农地，倒像是池塘或蓄水池。工作人员告诉记者，跑马场虽然在居住区旁边，但另有经营者。至于高尔夫球场，当地农民说在延庆境内，是早些年开发的。
在售楼处，销售人员告诉记者，这里的楼盘是“大产权”，使用期限50年，第一期已基本销售完毕，第二期正在热销，第二三期正在建设中。当记者问起土地的来源、性质等问题时，销售人员表示一概不知。
显然，怀来县境内开发建设别墅确是事实，跑马场也确有其实。但实际情况与资料反映的全部占用承包地的情况还是有些出入。
既然有别墅之实，那么，别墅用地从哪里来，性质如何，是否占用农田耕地?用地手续是否合法?带着这些疑问，记者来到怀来县国土资源局。
总体上不违规?
在怀来县国土资源局，两位副局长向记者介绍了原乡美利坚项目的详细情况。
2003年12月，河北省怀来县政府召开县长办公会，议定同意北京光辉伟业房地产开发公司开发北辛堡镇天皇山旅游项目。会议认为，该项目符合县经济发展总体规划布局，不仅可以拉动北辛堡镇经济发展，也可以带动周边乡镇经济发展，所以各部门要密切配合，积极支持该项目落地和开发建设。从而，拉开了该项目的序幕。
“该项目为旅游资源开发，总占地1500亩，预计总投资4亿元人民币。”国土局李晓林副局长说，“项目用地为国有未利用荒山坡地，不涉及征地问题。项目于2004年初动工，现在项目主要是房地产，以后各期包括寺庙、旅游建筑等，将往大山深处延伸。总体上，项目用地所有手续都经过了省国土资源厅审批和有关规划部门审核调整，程序上也通过了招拍挂。”
既然是占用国有土地，为什么会有相关村民反映占用农地?李副局长解释说，主要是开发商在项目开发期间，私自与当地村委会协商，租用了与项目地块相连的、属于村集体的土地200亩，租期50年，租金28万元一次付清。村民对此反应很大，曾经数次上访。我们认为，这属于“以租代征”，是违法行为。我们对此进行了查处，勒令开发商退回土地，并对开发商处以罚款。
在河北省国土资源《关于调整怀来县土地利用总体规划的批复》上，记者看到，调整后的土地用途为“旅游资源开发”。现在，项目地块上却建起了别墅，算不算改变用途?其次，国家早就发出通知，严禁别墅供地，现在还是将地用于别墅建设，算不算违规?
“肯定是有些违规。”李副局长说，“房屋建在那里，说不违规说不过去。但这里有两个问题，一是那片地确是荒山，什么都不能种，也无法建其他的，只能建房子。而建普通商品房，没有人来住，只有建高档住房或度假村之类的休闲度假居所，集旅游、休闲度假等功能于一身，才可能吸引北京等大城市的人购买，否则，没有开发利用价值，谁也不会投资没有利用价值的地块。二是三皇山旅游景区开发是个大概念，别墅只是旅游项目的一小部分，土地的绝大部分都将用于旅游项目，所以，总体上不算违规。”
土地确权：模糊的操作界限
从现场看，项目区的位置就在方家冲村附近，项目占地为何没有确权给村集体?
对此，国土资源局朱副局长解释说： “按照宪法第九条规定，矿藏、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有。项目用地属于荒山，山上除了石头和荒草以外，什么都没有，更没有当地农民的承包地、承包林，所以，应当属于国家所有。2003年下半年，经过与当地村委会及村民代表反复协商，争得绝大多数村民同意，确权为国有。”
国家和集体之间的土地如何确权才是合理的?记者就此问题询问了国土资源部地籍管理司有关负责人。他说，现阶段土地确权方面国家没有更具体、明确的规定，基本上是民进国退的局面，一些荒山、河滩，只要原来没有具体的国有单位所有，又有村民开荒耕种，就属于集体的了。
法律层面上，主要依据除了宪法规定外，主要是1995年国家土地局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995国土[籍]字第26号)。相对于集体土地而言，总的原则是，国家土地不需要确权，集体土地确权后，其余的都是国家所有。
翻开《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995国土[籍]字第26号)，记者看到，在全部确权规定的六十条中，从第十九条到第二十五条，都是关于集体土地确权的规定，涵盖了从时期、时期到改革开放后的权益现状与变化情况，不可谓不详尽，但大都是对现存集体土地所有权的确认，以及对乡镇集体、乡村集体或村集体各级土地所有权确认，而对于如何划分国有和集体土地所有权却少见表述，更无具体的划分方法和标准。
不过，记者倒是看到该规定第十八条有这样的表述：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于集体所有的，属于国家所有。”
原乡美利坚项目所在的北辛堡镇方家冲村村民，能否依法证明这些土地属于村集体所有?李副局长告诉记者，2003年确权时，村民拿不出任何证据证明这些地块属村集体所有。
记者没有见到有关村民承包或种植该地块目的证据资料，很难确定。只能说如此确权有政策依据，但操作界限仍然是很模糊的。一些规定为政府打政策球、甚至规避征地程序提供了操
作空间。
随着市场经济的发展，一方面国家对土地控制越来越严，另一方面土地在经济、政治生活中扮演的角色越来越重要，所以，通过土地确权来明确国家集体双方的利益边界也越来越迫切。同时，随着占有和使用方式的变化，以往的一些确权方式很难在适应现今的需要，集体对土地所有权范围要求过大必然损害国家利益，但如果国家操作界限一味模糊，最终将伤害到村民集体利益。
所幸，国土资源部有关负责人告诉记者，确定土地所有权和使用权的办法正在修订之中，2008年也许有望出台。届时，双方权益有望能得到更明确的界定。
在“违规”与“合规”之间摇摆的“地方经济”
改革开放大背景下，中央并不限制地方发展，相反，中央一直是鼓励地方发展的。但中央希望地方在宏观调控的格局下协调发展，如何发展，还要地方“各显神通”。
正如一位经济学家所言，中央希望和谐、节能、环保模式下发展，这个大方向无疑是正确的。但对于许多地方而言，“第一桶金”都没有掘到，只要有人投资，什么快发展什么。中央要求发展地方特色，但大多数地方没有特色，只能重复别的地方的路子。所以，违规建设、重复建设，低层次开发等问题仍然突出。也正因此，中央严令停止别墅供地，但全国违规建别墅的现象仍然普遍存在，所不同的是，操作上更加复杂，设法将违规变通为“合规”。地方经济就这样在“违规”与“合规”中摇摆着。这就是博弈，一种无奈的博弈。
怀来县国土资源局一位副局长的一席话，也许是这个层面上大部分人心声。“我们太需要发展了。”这位副局长说。“怀来虽然地处北京周边，经济却异常落后。我们连每月一千多元的正常工资都难按时发放，农民境况更是可想而知。这与一路之隔的延庆在实力上是天壤之别。为什么?因为人家开发的早。现在有人来投资，感觉是‘终于轮到我们了’!所以，谁都不肯错过这次机会。但一个荒凉山区，除了房地产，还有什么可开发的?因此，违规也在情理之中。”
“何况，项目的效益已经开始显现。”这位局长又说，“项目所在的北辛堡镇，年财政收入已由以往的不足几百万元，增长到2000多万元。同时，该镇原是水果之乡，但由于地处偏远，水果价格一直很低，自从项目吸引了大批北京人过来后，这里的葡萄、桃子等销量较好，价格也有所上升，果农得到了不少的实惠。”
――难道命运注定地方经济在违规与合规的变通中才能发展吗?
“原乡美利坚”凸显制度空白
如果说地方经济总是在“违规”与“合规”之间不断地摇摆着，那么，一些制度空白，更为“原乡美利坚”现象提供了打“球”机会。
众所周知，国家三令五申停止别墅建设，停止别墅供地，而原乡美利坚项目，就是大众所说的“别墅”。但记者看到， “原乡美利坚”项目虽然数次受查处，原因要么是未批先用，要么是“以租代征”，却没有一次是因为建设别墅，是检查机构视而不见，还是建别墅不违规?
“没有处罚依据。”国土资源部有关人员告诉记者， “虽然国家明令停止别墅供地，但什么是别墅，法律上是个空白。没有标准，如何管理?你严禁别墅供地，可没有严禁旅游开发供地，更没有严禁房地产供地。虽然你看到一排排别墅，但在有关用地文件上都是房地产用地、旅游用地或是高档住宅用地。你说是别墅，拿标准来!没有规则，无法查处。”
“目前，许多地方的别墅大都这样建成的。有的叫低密度住宅，有的叫高档社区，有的叫度假村等，没有一家说‘我这是别墅’。所以，要查处别墅，首先要从概念上界定什么是别墅，有什么标准，什么状态等，然后才能说如何查处。”
显然，正是这种“空白”，为“原乡美利坚”现象提供了生存夹缝。也使一直高调倡导的限制别墅开发政策处于尴尬境地。停止别墅供地政策实行好几年了，别墅照样建，但检查中没有查处一宗别墅用地。
这就是“原乡美利坚”的大致情况，也许事件并不复杂，就是在政策的夹缝中建别墅，但它折射的法律空白问题、确权标准问题以及地方经济的发展方向问题，应当比事件本身更耐人寻味。