湘西州以城镇化推进扶贫开发的实践

通过对湘西州城镇化水平和扶贫开发现状的考察，结合山区地理区位特殊性的分析，研究认为城镇化扶贫开发应是牢固遵守客观规律、紧密结合实地情况、充分发挥各方力量、长中短期相结合的过程。

一、湘西州以城镇化推动扶贫开发的实践样板

贫困面大、贫困程度深、脱贫任务重是湘西州扶贫开发工作面临的主要困境。近年来，本州坚持把打好扶贫攻坚战作为最重要的战略任务、最宏大的民生工程、最紧迫的政治责任，在扶贫工作中积极实践，探索出了一定模式和经验。

（一）就地城镇化和扶贫――菖蒲塘模式和吉乐模式

1、菖蒲塘模式

菖蒲塘，即凤凰县廖家桥镇菖蒲塘村。菖蒲塘模式的核心是通过就地发展产业致富，并同步完善城镇基础设施和公共服务，实现城镇化和致富同步发展。

菖蒲塘村的基本特点如下：区位优势突出、交通便捷，本村北连凤凰文化旅游经济开发区、东接凤凰古城、西近铜仁凤凰机场，凤大二级路、308省道、凤大高速（规划）横穿境内。菖蒲塘村发展种植业条件优越，本村以水果种植为主，水果种植面积1650亩（人均1.8亩）。

1996年，在村党支部和猕猴桃专业合作社的组织发动下，该村在全县率先带头发展水果产业。本村先后引种米良1号猕猴桃、蜜柚、红心猕猴桃、高山葡萄、红心柚等主要果品，逐渐形成了特色水果专业村。2014年，全村208户、906人，水果种植收入1000万元以上，育苗收入500万元以上，90%果农户均纯收入5万元以上。上世纪80―90年代，菖蒲塘村是全县有名的贫困村，90%农户居住在石头房和土砖房中，其余住在茅草房中。而现在，全村95%的新农户修了楼房、98%农户实现电气化、100%农户通自来水、道路全部硬化，太阳能路灯、集雨水窖等基础设施以及改圈、改厨、改厕、道路绿化、危房改造等工程全面实施；除此之外，村民文化广场、村治安室、卫生室、文化室、便民超市、垃圾收运等公共服务体系逐渐完备。

菖蒲塘模式在就地城镇化和扶贫中较为成功，分析其原因除有一批干部能人带领，自主发展产业寻求致富外，与本地地理和区位条件有关。本地种植条件较好，利于发展特色水果种植业，加上交通相对便捷，水果向外运输成本较小，进一步促进了该产业的发展。另外，由于靠近城市，道路、水、电等基础设施建设的成本较小，利于城镇化的推进。对于该模式，政府后续工作重点可能突出在技术指导、市场拓展等方面。

2、吉乐模式

吉乐村，即凤凰县米良乡吉乐村。吉乐模式的核心是通过在原地集中建房实现整体搬迁，为贫困群众解决居住困难。

吉乐村的基本特点如下：自然条件较差，本村位于凤凰县北部腊尔山高寒山区边缘，平均海拔800米，山高坡陡、石漠化严重，耕地量少贫瘠，人均水旱耕种面积不足1亩，风灾、雪灾、旱灾等较为频繁。区位交通不佳，地处偏远、交通闭塞，本村距县城70公里，距米良乡政府也有6.6公里；全村共7个自然寨，仅有一个寨子通公路。生活居住条件较差，本村2013年才通上电，村民多居住在茅草房、岩板房、篱笆房中，四面通风、人畜混居。目前，全村主要收入来源为外出务工与种植烟草，人均收入仅1500元左右。

吉乐村的整体搬迁项目主要是针对居民居住条件较差的现状，在村寨后边无法耕种荒山荒地内集中选址，由政府进行规划设计、地基整理、通路、通水、通电、集中建房。其中，资金由国家包干补助和个人自筹共同实现。从目前进展来看，通过整体搬迁，居民的居住困难得到一定程度缓解，但未能根绝；居民贫困状况的改善成效不明显。从居住上来看，新村虽然通电，但电费相对较高使得村民使用受限；虽然通水，但管网和管理均存在问题，部分居民反映一直无法正常使用自来水；虽然建筑较新，但住房设计在养禽养畜、烧饭烤火、如厕、物资存放、室内建筑格局等方面与苗族居民生活习惯和文化理念存在一定的差距。从收入来看，村民依然未能摆脱偏远和恶劣的自然环境，促进生产和增加收入等方面仍显得不足。

吉乐村的就地城镇化和扶贫模式存在一定问题，分析其原因除搬迁中居民自发性较弱、政府意志较强外，就地搬迁并未考虑地方实际。虽然新建了住宅，但本地依然自然环境较差、区位偏远、生产力发展程度不高、生活居住条件不便、收入增加困难等。对于此类情况，就地城镇化的内涵和形式本身都有待进一步探讨。

（二）异地城镇化和扶贫――永茂模式和碗米坡模式

1、永茂模式

永茂镇，位于永顺县东部。永茂模式的核心是将居住条件恶劣的山区居民通过土地置换的方式集中到镇区居住。

永茂镇的基本特点如下：交通便捷、区位条件相对较好，蕉柳铁路和1828省道纵贯全境，分别有1个火车客运站和班车客运站；虽然距永顺县城72公里，但与张家界永定区交界，距张家界荷花机场不到20公里。自然环境相对较差，属于山多地少、草多树少的典型小山镇，人均耕地面积仅0.40亩。另外，远离镇区的山村受自然灾害影响较大。2003年，本镇发生了特大洪灾和大型地质灾害，全镇因灾死亡28人、需搬迁民众632户、6000人不同程度受灾，田地、交通基础设施等毁坏殆尽。

受地震灾害的影响，在政府引导下，山区灾民及居住条件恶劣的居民开始向永茂镇镇区集中安置。截止2014年底，近3000名山区居民搬至镇区。镇区人口从原来的2000余人增长至5000余人。在搬迁的过程中，政府实行了宅基地置换，前期规划，“三通一平”，协助土地办证、资金筹措、民房建设等工作。通过移民搬迁，居民的生活条件明显改善，尤其是居住更安全、学生读书有保障、老人就医居住更方便；通过人口增加，城镇化进程加快，规模集聚效应也开始显现；原分散居住于边远地带的居住状态变为相对集中后，政府基础设施和公共服务的投入明显降低；居民收入有所改善；土地集约节约利用程度提高。

永茂镇的异地城镇化和扶贫模式取得了较好的效果，居民和政府都一定程度获益。然而，该种模式总体而言并未完全实现城镇化和居民生活富足。事实上，由于本地自然资源相对较差、产业发展受限，镇区近2000名年轻居民仍然选择外出打工作为获取收入的主要方式。新增的镇区建设用地由于靠近河道，一定程度受水患的影响。然而，在当前经济社会发展阶段下，该模式不失为一种城镇化扶贫进程的过渡阶段。

2、碗米坡模式

碗米坡镇位于保靖县西北部。碗米坡模式的核心是将受地质灾害威胁的不同居民统一异地安置，新安置地为重新规划选址地域。

新安置地的基本特点如下：靠近景区，碗米坡镇拔茅村集中安置点距离“八部大王庙”5公里。建筑特色突出，安置点位于碗米坡电站左岸，依山势而建，建筑风格结合酉水流域土家文化，极具民族特色。区位条件较差，新选址地点距离保靖县城23公里，一般民众进城需2个小时左右。自然资源条件有限，山区土地相对贫瘠，人均耕地不足1亩。

碗米坡集中安置工程于2013年9月开工建设，2014年8月竣工。移民安置点总体用地100亩，共安置移民对象99户、441人。安置点房屋统一设计规划，有主道1条、支道5条、中心广场、休闲健身广场、土家文化长廊、安置点管理办公室、小区超市等。目前安置点居民以打工为主，留在驻地的老年人收入主要来源有子女供给、新型农村社会养老保险金、退耕还林补贴、政府水库移民搬迁补贴。收入总额较少，勉强维持生计。居民生活可以用电，但仍未通自来水。

碗米坡模式总体而言存在一定问题。首先，没有考虑到居民收入问题。虽然靠近景区，且居民点建筑具有民族风格，但是景区本身没有大规模旅游人口，本地也没有吸引旅游人群的条件和基础设施承载能力，以旅游提升收入的可能性近期较难实现。第二，没有考虑到居民的生活。新建居民点距离城市建成区较远，一方面，居民生活和出行不便，另一方面，水、电、路等基础设施的建设成本较高。

二、以新型城镇化推动精准扶贫的建议

在以城镇化推动扶贫开发的过程中，应遵循经济社会客观发展规律，联系地区实际因地制宜，采取政府宏观引导与民众自发选择并存，结合长期、中期、短期不同进程，明确中央与地方的事权主体地位，实现城镇化的合理发展和扶贫工作的有效实施。

（一）向大中城市转移的城镇化扶贫类型

湘西州城镇化的滞后和人口的贫困与其自身的自然地理、区位条件密不可分，向外部更适宜人聚集和产业发展的大中城市集聚是城镇化扶贫的重点。本类型主要对象是学生群体和外出务工人员。这些人员以自身素质和技能走出山区，实现向外就业居住，获得更高水平的生活。另外，随着人口的向外迁出，本地的生态环境将得到自然修复。然而虽然此种类型是重点，但实现进程较为缓慢，需要经历一代甚至两代人的发展历程。针对此种类型，政策举措和关键点包括大力支持基础教育、推动技能培训、实行户籍制度改革、深化职业教育和高等教育改革等。根据国内外经验，此类政策的实施主体应是中央政府。

（二）向周围城镇转移的城镇化扶贫类型

类似上文的永茂模式，此种类型是城镇化扶贫的过渡阶段。本类型主要对象是居住在自然环境恶劣、生存环境极差，且有意愿或能力迁出的群体。通过在相对而言更适宜人居，且投入成本和入住门槛相对大城市较低的城镇居住，实现生活条件的改善，如果更有能力的居民将在此基础上进一步向外迁移。此种类型的居住地址选择非常重要，资源环境较好、区位条件优越、建设成本低的地区可纳入考虑范畴；一般而言，经历了历史的自发选择过程，既有的且具备土地空间的小城镇是首选。针对此种类型，政策举措和关键点包括居住地址选择、用地指标协调、居住地规划、本地基础设施和公共服务提供。此类政策的实施主体应是地方政府和中央政府相结合，同时应充分发挥迁移居民自身的主观能动性。

（三）就地致富类城镇化扶贫类型

类似上文的菖蒲塘模式，此种类型是就地城镇化扶贫的典型。本类型主要对象是居住在产业发展突出、资源环境相对优越、区位交通较好、建设成本较低地区的群众。通过就地发展适宜产业，实现致富和城镇化同步推进。针对此种类型，政策举措和关键点包括鼓励群众自发产业发展行为、加强相关科技和信息支持、强化规划和政府监督管理职能、提供本地基础设施和公共服务等。除充分发挥本地居民主观能动性外，此类政策的实施主体应是地方政府。

（四）就地温饱类城镇化扶贫类型

此种类型以解决温饱问题为主要目标，一定程度上维持衣食住行等正常生活水平是关键。本类型主要对象是世代生活在自然环境较差但仍能居住的地区，且因多种原因而导致的无意愿、无能力向外迁徙的群体，多为老弱病残群众。针对此种类型，政策举措和关键点包括提升医疗和养老的保障水平、大力加强基础教育、提升政府救济能力、有效改善居住条件、提供本地基础设施和公共服务等。此类政策的实施主体应是中央政府和地方政府相结合。

（王丽，国家发展改革委国地所。马德隆，国家发展改革委运输所）