省直管县体制与地方公共服务供给

[摘要]“省直管县”体制在我国推行以来，其效果究竟如何呢？从改革实践来看，中央政府、地方政府及辖区内的居民是其中重要的三个利益主体，其行为最终形成均衡依赖于三方利益对比程度，从分析来看，最终三方在中央政府实行省直管县财政体制改革、地方政府投入公共服务、辖区居民配合形成均衡，但这一均衡的结果是建立在二个基本假定条件下。因此，要改善地方公共服务供给，基本策略在于协调各博弈行为主体的利益目标、在政绩考核指标体系中加入服务性公共服务的内容与加大对地方政府的监管力度。

[关键词]省直管县体制；生产性公共服务；服务性公共服务

[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0077-03

一、引言

近年来，公共服务越来越受到各方重视，尤其是农村公共服务，各级政府持续加大投入，农村基本公共服务也得到了改善，但同时也暴露了一些问题。如何通过制度设计进一步改进我国公共服务供给的质量与水平成为目前研究的重点。在经典的财政联邦主义经济理论研究中，多数学者赞同在多级政府框架下的财政分权有利于提高政府部门的运作效率，从而改善供给服务供给。近年来，我国学者也将公共服务供给与财政分权联系起来进行探讨，但多数文献集中于讨论公共服务的内涵与外延理解[1][2]、公共服务支出的效率评价[3]、区域公共服务差异原因[4]、供给服务供给与收入分配[5]、供给服务与区域经济增长等方面。[6]在政策设计上也普遍赞同在目前的分权框架下范围内继续深化省级以下财税体制改革，因此，旨在增强县域经济自身发展能力，改善公共服务供给的“省直管县体制”在2005年试点后于2009年在全国全面推广实施。那么，在新的体制安排下，公共服务供给是否有较大的改善？本文主要从完全信息与不完全信息两种情况对三个利益相关主体的行为及其均衡结果进行讨论。

二、完全信息条件下利益三方的行为分析

在公共服务的供给中，中央政府、地方政府与辖区内居民是三个最基本的利益相关方，假定每一方都为理性的经济人，以追求自身的利益和效用极大化为目标。那么，在信息完全条件下，三方行为是如何实现均衡的呢？所谓完全信息条件是指中央政府、地方政府、辖区内居民都知道在目前的条件下公共服务供给主要面临资金问题，而且导致这种情况出现的原因三方都清楚，并就此已形成共识。

假定中央政府实行省直管县财政体制改革，在这一背景下，地方政府面临两种选择：一是提供公共服务；二是不提供公共服务（这里分析仅是为了简便，事实上不论是否实行省直管财政体制改革，提供公共服务在每层次政府中都会出现，只是提供的质量或数量会出现差异而已）。辖区居民也面临两种选择：一是配合；二是不配合。各自的获益情况可能会出现如下四种情况：

第一种情况：地方政府选择加大供给公共服务，辖区居民选择配合地方政府融资需要。在实行省直管县财政体制改革后，辖区居民积极配合地方政府，地方政府利用经济发展所增加的财政收入增加了当地公共服务的供给，这使得辖区内居民对政府相当满意，从而使其收益，即实际上是地方的总收益。

第二种情况：假定地方政府选择加大公共服务供给投入，辖区居民选择不配合地方政府的融资需要。由于辖区内居民不配合，地方政府在公共服务供给中出现筹资困难。因此，地方政府并没有为辖区居民提供合意水平的公共服务，辖区居民也因此对地方政府也评价不高，地方政府没有获益，其收益仍为。

第三种情况：假定地方政府选择不增加公共服务供给投入，辖区居民选择配合地方政府的融资需要（即地方政府融资后用于非公共服务投入）。在实行省直管县财政体制改革后，辖区居民积极配合，但地方政府并没有投入公共服务领域，辖区居民对其评价不高，而且将来要用更多的税收来增加公共服务供给，此时为此时地方的总收益。

第四种情况：假定地方政府选择不加大公共服务供给投入，辖区居民选择不配合地方政府的融资需要（即地方政府融资后用于非公共服务投入）。辖区居民不配合地方政府，地方政府没有资金加大公共服务供给投入，因此地方政府获益也就是。

一般地，在辖区居民配合的情况下，地方政府选择投入公共服务领域的获益大于不投入公共服务领域的获益，即；而在不配合的情况下，地方政府选择不投入公共服务领域的获益大于投入公共服务领域的获益。同时，在地方政府增加公共服务领域投入时，辖区居民选择配合时地方政府获益大于不配合时的获益，即；如果地方政府不增加公共服务领域投入，则辖区居民的选择不配合的地方获益大于选择配合时的地方获益，即。这种差异出现的主要原因在于地方政府是否加大公共服务供给投入，在未实行省直管县财政体制改革前，地方政府缺乏资金，对公共服务投入普遍缺乏主动性，而在同等条件下如果实行省直管县财政体制改革（尤其是在试点改革阶段），则对地方政府而言是一种利益改进，辖区居民认为配合加大公共服务供给投入的地方政府，其收益大于实行省直管县财政体制改革但未加大公共服务投入的收益，配合不加大公共服务供给投入的地方政府不配合（因为配合不投入公共服务领域地方政府的获益为负）。

从获益角度来看，如果地方政府不存在道德风险，实行省直管县财政体制改革，地方政府也乐意将经济发展所增加的财政收入投入公共服务领域，辖区居民配合是最后的均衡结果，此时获益也为最大。反之，如果地方政府存在较大的道德风险，地方经济发展多形成的财政收入增量也可能被投入于其他领域且这种可能性增大且获益改变时，随之而来的均衡结果也被改变了，但此时未必就是获益最大，有可能会产生其他很多负面影响。

因此，可以认为中央政府、地方政府、辖区居民从各自利益出发，最终达成的均衡结果是在中央政府实行省直管县财政体制改革后，地方政府加大公共服务领域投入，辖区居民配合地方政府的筹资行动。

三、不完全信息条件下利益三方的行为分析

[3]吕炜.政府规模与公共服务水平关系研究――基于中国省际面板数据的分析[J].财经科学，2009（3）.

Lv Wei.The Relationship between Government Size and Public Services：Evidence from Inter-provincial Panel Data of China.Finance & Economics，2009（3）.

[4]贾俊雪，郭庆旺.政府间财政收支责任安排的地区经济增长效应[J].经济研究，2008（6）.

Jia Junxue and Guo Qingwang.The Effects of Intergovernmental Assignments of Public Revenue and Expenditure Responsibility on the Regional Economic Growth.Economic Research Journal，2008（6）.

[5]Liu Qiongzhi.Social-Justice Principles Should Apply in Public Expenditure.China Economist，2007（5）.

[6]骆永民，樊丽明.城乡基本公共服务均等化标准的选择问题研究――基于政策敏感度和福利效果的比较分析[J].中国工业经济，2011（5）.

Luo Yongmin，Fan Liming. A Study on the Criterion Selection of Basic Public Service Equalization between Rural and Urban Areas―――Comparative Analysis Based on Sensitivity and Welfare Effects of the Public Policy.China Industrial Economics，2011（5）.

[7]庞明礼.对“省直管县”改革问题的理性反思[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2009（3）.

Pang Mingli.Rational Examination of Direct Administration of County by Provincial Government.Journal of Wuhan University of Science and Technology（Social Science Edition），2009（3）.

[8]刘佳，吴建南，吴佳顺.省直管县改革对县域公共物品供给的影响―――基于河北省 136 县（ 市） 面板数据的实证分析[J].经济社会体制比较，2012（1）.

Liu Jia，Wu Jiannan and Wu Jiashun. The Influence of the Province-Managing-County Reform on Public Goods Provision of Counties：An Empirical Analysis ofPanel Data from 136 Counties and Cities in Hebei Province .Comparative Economic & Social Systems，2012（1）.

（作者：江西财经大学财税与公共管理学院副教授，副院长，南昌330013）

The System of County Direct-controlled by the Province and Local Public Service Supply：

An Analysis Based on the View of 3 Particpants in the Supply of Public Service

Xiao JianHua

[Abstract]Since the reform of the System of County direct-controlled by the Province has been carried out in china，what is its effect on public service？Form the view of 3 Particpants in the Supply of Public Service， the cooperation among central government，local government and its residents is the best equilibrium， which needed two basic assumption. Thus，in order to improve local public service，the basic strategy is to harmonize the goals among the main bodies of the game，simultaneously， the two others steps including adding public service in achievement assessment and amplifying the supervision on local government should be taken into account.

[Key Words]the system of county direct-controlled by the province ，productivity public service，service-oriented public service

[Author]Xiao Jianhua is associate professor in School of Public Finance and Administration in JiangXi University of Finance and Economics. NangChang 330013