不合法负债

在各地如火如荼进行的基础设施建设项目中，主要的资金来源之一就是政府负债。一些地方政府为了快出政绩、多出政绩，不惜大肆举债，搞“形象工程”、“政绩工程”，造成“上届班子的政绩，下届班子的包袱”，造成国有银行大面积坏账。但是，这似乎并未引起应有的关注，因为在我们的传统观念里，基建项目正是城市发展的标志――大厦越修越高，马路越修越宽，广场越修越大，表面的城市繁荣让我们淡忘了其背后的隐藏风险。

去年，美国新泽西州“关闭”无力支出任何预算的州政府和日本北海道北部小镇申请“破产”的新闻，曾经让我们大大震惊：原来政府也有可能破产。仔细想想，道理其实很简单，既然是负债，而不是税收，债权人不可能无偿资助政府，政府借债无度就有可能导致破产。然而在当下，地方政府和放债银行似乎都没有考虑过这个问题：政府自认为没有还不起的债，于是大胆地借；银行自认为没有收不回的债，于是大胆地放。尤其是当政绩需求和腐败需求掺杂进来后，政府负债自然越来越普遍。

建立政府举债向人大和人大常委会报告和审批制度，实际是在关注“谁来监督政府负债”这样一个问题。但是，在这个问题成为问题之前，一个更重要的问题其实应该是：政府负债究竟合不合法？如果政府负债本身就得不到法律支持，“政府举债向人大报告和审批”自然纯属多余。

诡异的是，虽然负债水平如此高，虽然事实已经如此普遍，在法律层面上，政府负债却找不到任何合法性依据。根据《预算法》，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。而且，即使政府想借债，也是“举债无门”：首先，地方政府不得发行地方政府债券；其次，地方政府套不上任何一条《贷款通则》中规定的“借款人”定义，不具有向银行借贷的资格。地方政府既不能成为合法的债务人，若靠人公司来举债，我国《担保法》又规定，地方政府不能以财政收入为支持来提供担保。谁要是借钱给地方政府，其权益显然得不到现行法律的保护。这个意义上，政府负债实际上是活跃于法律之外的一个“怪胎”。

法律既然根本就没有为政府负债提供合法性，当然更不会对政府负债设置防范机制：一方面，政府负债根本就不存在什么“高压线”，只要借得到，不管借多少；另一方面，政府负债没有偿债机制和责任追究机制，上一届借的债丢给下届来还，借债人无须为过度负债承担任何责任。

因此，政府负债所面临的不只是一个“谁来监督政府负债”的问题，首先更是一个“政府负债合不合法”的问题：要么修改法律，让普遍存在的政府负债获得合法身份，同时加强监管，设限政府负债规模，建立偿债准备金制度，明确偿债责任主体；要么继续禁止政府负债，维护法律权威，杜绝“违法成为违法者的通行证”现象。