破解政府治理高碳的“效率困境”

〔摘要〕 政府在激励多元利益相关者参与低碳发展中起着积极作用，但在实践中，治理高碳的效率却存在着“中央-地方-公众”逐层递减现象。从“认知-态度-行为”模型来看，政府治理高碳能力受到低碳发展的价值观、治理高碳的行动意愿、政策供给的偏好影响。目前我国中央和地方政府已经具有了一定的低碳意识，但由于存在认知差异和获取信息、资金和技术的能力差异，导致治理高碳的政策供给和价值理念在“自上而下”的传导过程中呈现出“效率困境”。因此，要进一步提升政府的气候风险意识，建立气候减缓与气候适应的协同机制，从单纯强调政策主导转向促进企业等市场主体共同参与，激发节能减排的内生动力，充分发挥地方政府在治理高碳中的重要作用。

〔关键词〕 治理高碳，“效率困境”，“认知－态度－行为”模型，问卷调查

〔中图分类号〕F842.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）02-0091-05

一、 引言

在政府强有力的行政措施干预下，我国的节能减排在短时期内，特别是“十一五”末期取得明显绩效。截至2010年，我国单位GDP的一次能源消耗比2005年下降19.8%，主要污染物单位GDP排放量下降10%。其中，农林牧渔等第一产业的能耗强度下降17.4%，工业的能耗强度下降16.9%，建筑能耗强度下降15.4%，而交通和生活用能的单位能耗有上升趋势，2010年比2005年分别增长了32.9%和44.4%。可见，政府的节能政策和新能源发展措施推动了电力、建筑和制造业的技术进步，有效地降低了相关领域的能源增长，但政策供给对引导居民树立低碳化的消费理念并没有发挥效用。2001年～2009年，我国居民生活领域的能耗快速增长，2005年后甚至超过工业能耗的增速，成为我国增长最快的能源消耗领域。尽管生活领域的能耗占总能耗的比重变化不大，维持在13%，但其绝对增长率保持在较高水平。

“十一五”节能目标的实现，主要依靠政府行政措施的干预和财政资金的投入。我国节能法第六条确定了国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将20%的节能目标作为各地方政绩考核的约束性指标。〔1 〕为完成该行政减排指标，一方面政府通过行政干预开展管理节能和结构节能，主要是淘汰落后产能，另一方面，政府直接投入节能减排专项资金和中央预算内基金用于节能环保工程建设，特别用于清洁技术的应用和改进。政府的直接投资，大力推动了技术节能，促进了落后产能和落后技术的改进和替代，但由于技术节能投资成本呈现出增长趋势，低碳发展的财政激励政策是否能够发挥可持续效应，是“十二五”节能政策制定和实施的难点与关键。〔2 〕

可见，尽管“十一五”期间我国低碳经济发展取得显著成就，但由于单一的参与主体和单一的政策供给，我国政府主导的治理高碳存在着“政策供给高成本”的效率困境和“城市生活低碳化”的激励困境。

目前，国内外学者从不同角度分析政府治理高碳能力的较多，但是对于治理高碳“效率困境”的探讨却较为少见。为此，笔者拟根据“认知-态度-行为”模型理论，通过对中央政府和地方政府进行有关低碳意识的问卷调查，来分析治理高碳的“效率困境”。所谓治理高碳的“效率困境”，是指完全或主要依赖中央政府政策规制的一种自上而下的治理模式。在该治理模式下，政策的供给和财政资金对低碳发展的促进效率逐层弱化。

“认知-态度-行为”模型认为对起因和影响的认知程度决定了行动的态度，而态度决定了行动意愿。基于该模型理论，政府的低碳意识被分为三个层次的指标：认知――政府低碳发展的价值观；态度――政府的政策供给偏好；行为――政府开展治理高碳的行动意愿。政府低碳发展的价值观指标，要测度不同科层、不同区域的政府对低碳发展概念、低碳发展目标、低碳发展措施和气候变化影响的认知水平；政府治理高碳的行动意愿指标，要测度政府促进低碳发展的驱动利益、行动阻力和已经采取的行动举措；政府治理高碳的政策偏好指标，要测度不同科层、不同区域政府在应对气候变化时偏好的治理模式和政策措施供给。问卷调查将中央政府和地方政府进行比较。

从2011年1月至2011年10月，课题组对中国浦东干部学院的培训学员开展问卷调查。采取自填式问卷采集方式，共发放问卷377份，收回376份，其中有效问卷316份，有效回收率为83.8%。调研对象由中央政府官员（占27%）和地方政府官员（占73%）构成。其中，地方政府官员来自东部、中部和西部。东部调研对象选择上海、浙江和江苏，占总调研人数的37%；中部调研对象选择河南和湖南，占总调研人数的29%；西部调研对象选择四川、、贵州，占总调研人数的34%。调研对象所从事的工作涉及环境保护、水利、国土资源管理、交通运输、能源管理、城市规划及建筑管理等治理高碳领域。

二、中央与地方政府的低碳认知存在差异

（一）对“经济发展”和“低碳”的认知差异。该部分的问卷调研包括三个问题。如表1所示，中央政府官员和地方政府官员对“温室气体的主要构成”的回答正确率均不高，中央政府官员为47.2%，地方政府官员为43.9%。主要的认知错误是将二氧化硫（SO2）和化学需氧量（COD）误认为温室气体。关于“2020年中国承诺的碳减排目标”问题，只有三个目标均被正确认知，才被定义为“正确”。中央政府官员对该问题认知的正确率为68.8%，说明低碳发展已经成为中央政府的共识；地方政府官员的认知正确率为53.0%，略低于中央政府官员。从答案分布看，“单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的减排目标被84%的政府官员认知，但地方政府官员对“森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米”这一目标认知的正确率明显偏低，是中央政府官员和地方政府官员对“中国承诺的碳减排目标”认知的差异所在。

关于“低碳与经济发展的关系”问题，87.8%的中央政府官员将低碳发展视为经济转型的良好契机，而地方政府官员的该认知水平较低，为77.3%，其中，东部区域工作人员的该认知率较好，中西部区域除四川外，其他区域对“低碳”和“经济发展”的关系认知存在误区。产生认知差异的原因有多个方面：首先，从社会经济发展的空间分布看，我国区域经济的发展水平呈现出从东南向西北逐步降低的特点。长三角、珠三角等东南部地区经济发展水平高于全国平均水平，产业结构转向现代制造和高新技术产业发展，东部的高能耗产能也正在向中西部转移，因此，东部区域政府的低碳发展意识相对较高。此外，从资源禀赋的空间分布看，经济发展水平较好的东部地区，自然资源禀赋较为缺乏，能源储备较少，经济发展对资源的大量需求主要依靠中西部地区（晋、蒙、豫等地）供给，区域能源降耗的内在压力较大。相应地，中西部地区的自然资源丰富，资源开发利用的成本较低，经济发展对自然资源的依赖性较强，地方政府在实现区域产业由资源依赖型向资源节约型转变过程中，存在对“经济效率”的担忧和顾虑。〔3 〕

（二）对气候风险的认知差异。对气候变化影响的认知水平决定认知主体采取气候减缓和适应行动的意愿，其中气候减缓的重要组成包括治理高碳。如图1所示，在气候变化影响的认知方面，88%的中央政府官员和86%的地方政府官员都认识到极端气候事件增多的风险。相比之下，气候变化对海平面的影响尚未引起政府足够重视，仅有25%的中央政府官员和27%的地方政府官员认为气候变化可以引发海平面上升。

政府对气候变化的直接影响已经形成较高共识，75%以上的中央和地方政府官员都认识到气候变化对水资源和生物多样性产生影响。在气候变化对社会经济发展的间接影响方面，中央政府官员的认知侧重粮食生产的影响和能源短缺，认知程度分别为88%和75%；而地方政府官员的认知侧重台风、暴雨等引发的洪涝灾害，认知度为82%，甚至高于中央政府官员在该因素上的认知程度75%。以上几方面的气候影响较为直观，而且近年来频繁发生的极端气候事件和洪涝灾害已经给农业、畜牧养殖业、城市的基础设施等造成巨大的直接经济损失，因此引起了各级政府的高度重视。此外，快速发展的城市化引发一系列可持续的发展问题，是“十一五”和“十二五”政府工作的一个重要任务。在这一政策引导的背景下，能源的短缺、生态环境的保护与气候变化的关系也得到政府的较高关注。

50%的中央政府受访者认为气候变化会增加交通的脆弱性和人体健康的脆弱性，但仅有45%的地方政府受访者认为气候变化会对人体健康带来影响，27%的地方政府受访者认为气候变化影响交通。仅有25%的中央政府受访者和32%的地方政府受访者表示认知到气候变化给城市带来的次生灾害。可见，以上几个方面的气候影响尚未引起政府的足够重视。其原因在于：一是这些气候影响并不直观，其潜在影响需要一段时间和一个过程来显现；二是如果防护及时或者地方气候适应能力较强时，气候影响的脆弱性不明显，并且不会造成较大的灾害和突发事件，这种潜在气候风险容易被忽视。

三、政策供给缺乏市场激励

从表2看出，76%的中央政府受访者表示，会选择立法和经济激励政策措施推进低碳发展，仅6%和13%的中央政府受访者表示会通过市场机制、NGO引导开展治理高碳。在地方政府中，44%的受访者表示青睐经济激励政策主导的治理模式，23%的受访者对NGO引导的治理高碳模式表示了认同。由此可见，在治理理念上，我国各级政府主体在治理高碳理念上偏好行政资源和财政投入的经济激励政策。这种政策供给的偏斜在一定程度上是由节能市场化发展的现状决定的。以合同能源管理的发展为例，“十一五”期间，《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》和《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》的出台为合同能源管理推广创造了良好的政策和体制环境，但由于补贴申请的程序繁琐，企业对“补什么”、“什么时候补”等政策缺乏了解，以及受补贴的资质门槛过高等因素的存在，促进合同能源管理的相关政策并未能对企业的节能行动产生有效的激励。2010年，合同能源管理的20亿元基金预算甚至只使用了12亿元。而其他市场机制如标识制度、碳排放交易、碳排放核算标准等的建立仍然缺乏制度保障。

从表3可以进一步看出，63%的中央受访者和73%的地方受访者均表示会通过“淘汰落后产能”开展治理高碳。50%以上的中央和地方政府工作者表示会通过开展“长期能源规划”、“低碳教育和宣传”来促进治理高碳。但75%以上的中央政府和地方政府受访者对合同能源管理、低碳认证、碳排放权交易等市场机制作用缺乏供给偏好。

四、低碳行动的系统认知和“主动性”偏弱

如图2所示，各级城市开展低碳行动的驱动因素存在差异。63%的中央政府受访者表示开展低碳行动的主要驱动力来自于中央行政减排指标的压力。另外，分别有63%和50%的中央政府受访者同时表示，会基于能源短缺压力、国家形象或“城市荣誉”感采取节能降耗和温室气体排放的调控措施。地方政府的低碳行动主要受到两个因素驱动：一是来自中央的行政减排压力，68%的地方政府受访者表示驱动力来自行政减排指标；二是期望获得低碳转型和经济发展的协同相应。73%的地方政府受访者都对新能源这一战略性新兴产业发展表示出积极态度。

图3显示政府认知的低碳发展障碍。75%的中央政府受访者和72%的地方政府受访者表示低碳发展的主要障碍在于“低碳与发展理念互相冲突”的观念误区。可见，GDP仍旧是政府的主要绩效指标。此外，地方政府对低碳发展障碍感知较中央政府强烈。61%的地方政府受访者认为“相关政策的缺失”限制了地方开展低碳建设工作；44%的地方政府受访者认识到技术研发和储备的滞后对低碳发展带来的限制；39%的地方政府受访者认为低碳发展缺乏专项资金的扶持；33%的地方政府受访者认为低碳、节能相关专业人才短缺是治理高碳的主要瓶颈。

可见，在国际组织的压力和城市声誉资本的驱动下，中央政府已经形成“低碳化”发展的价值观。该价值观通过中央政府的决策和地方政府的落实进行传递，并最终影响和形成“低碳”社会的价值取向。但是由于对低碳发展缺乏系统认知，我国地方政府的低碳行动力在很大程度上还依赖于中央政府的政策框架，低碳行动能力缺乏“主动性”，从而造成价值理念在“自上而下”的传递过程中出现逐层弱化的趋势。

五、结论及对策建议

从以上问卷调研的分析看，中央和地方的相关城市决策者已经具备良好的低碳意识，但系统认知与行动力仍然缺乏。具体表现在：一是GDP仍旧作为地方政府的主要绩效指标，在政府官员的理念中占据主导地位；二是在低碳城市行动中，政府为主导力量，但促进公众参与的市场机制培育理念明显偏弱；三是地方政府大多在中央政府的政策框架下“被动”执行，政策供给注重减排的短期成果而非可持续效应，注重经济效益而非消费模式的转变，注重行政减排指标的完成而非社会成本的优化。因此，破解治理高碳的“效率困境”应从以下几方面努力：

（一）进一步提升政府的气候风险意识，并建立气候减缓与气候适应的协同机制。从问卷结果看出，我国中央层面基于能源安全、社会经济安全（农业生产、健康卫生等）的考虑，较地方政府具有更积极的治理高碳意愿，而地方政府对气候变化导致的极端气候事件及次生灾害影响（极端气候下的交通瘫痪、建筑物坍塌等）具有更直观的认知，因此，地方政府在气候适应行动特别是增强地方防灾抗灾能力方面具有更强的意愿。《IPCC第四次评估报告》对简化和适应的关系作出了明确的界定：提高适应和减缓能力的政策有共同之处，其共同对自然系统和社会经济系统产生协同影响。可见，适应气候变化与节能降碳战略同样重要。在应对气候变化的资金有限条件下，治理高碳应该注重“减缓”与“适应”并重，通过建立减缓和适应的协同机制，鼓励地方的适应行动，提高地方的减排效应和应对气候变化的认知水平。

（二）要从单纯强调政策主导转向促进企业等市场主体共同参与，激发节能减排的内生动力。中央政府的低碳发展决心是我国“十一五”治理高碳的主要驱动力。根据中央政府制定的可再生能源规划、节能工程项目规划等，地方政府积极淘汰落后产能，补贴节能技术的研发和应用，从而使电力、制造业和建筑部门的碳强度取得明显回落。但这些政策措施较为单一，主要侧重生产领域或大能耗企业的节能降碳，而中小企业和公众的消费节能意愿并不强烈。治理高碳解决这一问题的关键在于地方政府的政策创新。地方政府的治理高碳要解决的不是单纯的碳减排问题，而是“减排减量化”下的发展问题，其关键是促进地方或企业的可持续发展。如：香港通过LOOP减碳办公室计划和LCMP低碳生产计划，向企业传播办公能效节约方案和制造业生产节能措施，帮助企业认识到节能行动能够降低企业生产成本，提高竞争力，并通过能效示范，在区域和行业内产生联动效应。此外，低碳消费也是带动企业低碳生产的重要内生动力，比如企业/家庭减排指标体系和碳标识制度、区域碳交易市场机制、阶梯电价等政策的实施，不仅有助于创造低碳消费的社会环境，还能树立企业的绿色营销理念，激励企业自愿减排的行动力。

（三）充分发挥地方政府在治理高碳中的重要作用。地方政府是中央政策的实践者，是低碳发展价值由中央政府向企业、公众传递的决定性环节。我国各级地方政府已经具有良好的气候变化意识，但依然缺乏实施的动力和方法。各级地方政府缺乏实施动力的原因集中在三个方面：一是节能降耗目标与地方政府的经济增长目标存在利益冲突。节能降碳措施在短时期内将增加地方企业的生产成本和发展机会成本，降低地方边际收益（GDP增长、财税收入、预期政绩等）；二是由于市场机制尚处于完善阶段，企业和公众的低碳自治意识较薄弱，各地方开展节能降耗行动主要依赖于政府的经济激励，如财政补贴、税收优惠或减免等。大量资金和其他资源用于碳强度降低可能导致福利损失，甚至加重地方财政负担；三是由于缺乏信息、资金等，尽管中央政府对能源强度和碳强度下降目标做出明确规定，但大部分地方政府并不了解实现这些目标的路径与措施，也不了解政策的成本效益以及政策的可能影响。因此，应该建立低碳发展补偿机制，通过中央政府对低碳发展地区的机会成本损失给予政策补偿、实物补偿或技术补偿，缓解地方和中央对节能降碳指标的博弈，并鼓励地方政府根据地方发展的实际情况，制定具有“地方特色”的低碳发展规划和政策举措。

参考文献：

〔1〕王尔德.“十一五”结构节能为负贡献〔R/OL〕.21世纪网，2011-03-26.

〔2〕华强森，尤茂庭，张海.节能减排的坚实第一步――浅析中国“十一五”节能减排目标〔R/OL〕.《麦肯锡季刊》中文网，2009-11.

〔3〕胡宗义，刘 静，刘亦文.中国省级能源效率差异及其影响因素分析〔J〕.中国人口・资源与环境，2011，（7）.