论行政过程信息公开制度的理论基础

[摘 要] 《政府信息公开条例》，是我国国家层面上的第一部政府信息公开立法，由国务院于2007年5月4日颁布，其颁布和实施影响深远，意义重大，但我国政府信息公开制度建设目前仍处于起步阶段，还存在很多问题，欠缺行政过程信息的规定就是其中一个焦点问题。理论基础是制度建设的基石，分析行政过程信息公开制度的理论基础，有助于推动该制度建设，加快立法步伐。

[关键词] 行政过程信息；公开；理论基础

【中图分类号】 G647 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）02-171-2

一、行政过程信息的内涵及分类

行政过程，从字面意思看，可简单解释为行政管理活动的过程。一般来说，行政过程的功能主要包括：行政立法、行政领导、行政管理、行政决策、行政监督、人事管理等。有的学者认为政府行政过程是行政主体与其他行政参与者（如立法机关、媒体、公民等）行使各自权力（或权利），相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程。有的学者认为行政过程，是指行政管理活动的过程。行政活动的活动方法、活动步骤、经过环节所组成的状态就是行政过程。包括行政决策、行政计划、行政执行、行政控制等环节。有的学者认为行政过程有广义和狭义之分，广义的行政过程指行政主体在行政权力配置、实施与受监督过程中与其他主体产生的相互作用、相互影响在时间和空间上的各种表现形式和状态；狭义的行政过程指行政主体在行政权力的配置、实施与受监督过程中和行政相对人发生的相互关系在时空上的各种表现形式和状态。以上学者从不同角度对行政过程作了不同的解读，但有一共同点是学者们对行政过程是从宏观、整体的角度去定义，所以行政过程是一个特别大的概念，涵盖内容非常广泛。本文所指的行政过程，是一个狭义具体的概念，仅指行政机关作决定之前的准备过程。而行政过程信息，即决策信息，指行政机关在作决定之前准备过程中形成的文件。

行政过程信息从不同的角度可以作出不同的划分。

（一）按照行政过程信息获得的来源不同可以划分为行政机关和法律法规授权的组织自有的信息（以下简称自有信息）和他人提供的政府信息。自有信息是基于职权拥有的信息，如行政机关和法律法规授权的组织制定的行政规范性文件，或是记录的信息，如处罚单、调查报告、会议记录等，或是行政部门之间相互传递的政府信息，如下发通知、意见、决定、审批，提交申请、汇报等。他人提供的信息是指行政相对人或者第三人提供给相关政府部门的信息。如个人信息，主要包括年龄、性别、家庭住址、联系电话、邮箱、婚姻状况、学历、收入、身份证号码等，企业信息，主要包括注册资金、股东、专利、经营状况、纳税证明等。

（二）按照政府提供信息的主动性程度，可分为政府主动公开的行政过程信息和公众或单位、社会组织依申请公开的行政过程信息。前者是政府主动公开行政过程信息的行为，是积极行为，政府负有主动公开的义务，如果不予公开法律明确规定应予主动公开的信息将承担法律责任。后者是政府根据公民、法人或其他组织的申请，依法审查，按照法定程序公开行政过程信息的行为，属于消极行政行为，若没有申请人的申请则无需公开，一旦申请人提出申请，政府就必须受理并审查该申请是否属于公开范围，并作出是否公开的决定，并告知申请人。

（三）按照公开的内容是否完整可以分为局部公开（也称部分公开）和整体公开（也称全部公开）。并不是所有的行政过程信息都可以全部公开，有时可以，有时不可以，当行政过程信息有一部分内容可以公开，一部分内容依法律规定不能公开时，那么，应当公开可以公开的那部分内容，即为局部公开；当行政过程信息的内容可以全部公开时，应当公开全部内容，即为整体公开。这类划分有助于提醒行政机关及其工作人员对待行政过程信息时不能一刀切，不能以部分内容不能公开为借口，拒绝公开其他应公开的信息，以免侵犯公民的知情权。

（四）按照过程信息内容的主客观性可以分为主观信息和客观信息。主观信息主要指主观性材料，比如相关官员或专家发表的观点、意见、建议、方案；客观信息主要指纯事实材料，比如调查报告、统计资料、事实描述、数据等纯事实性的资料。

二、行政过程信息公开的理论基础

政府信息公开有着广泛、深厚的理论基础，如人民理论，社会契约论、知情权理论、行政控权论、经济学理论、行政平衡理论、人权理论、新公共管理理论等等，这些理论分别从不同的角度来推导建立政府信息公开制度的必要性。行政过程信息作为政府信息公开内容的一部分，理所当然与其有着共同的理论基础，本文主要从行政过程信息公开的角度阐述与其关系最密切、最直接的理论基础。

（一）理论基础之一――知情权理论

知情权，有广义和狭义之分，广义的知情权，包括政府和非政府信息，即国家机构的信息、平等主体间的个体信息均属于知情权的内容，其主体既可以是平等主体，如公民、法人、其他组织在社会交往活动中获取对方信息的权利，也可以是不平等主体，如公共管理活动中，公民、法人、其他组织获取政府信息的权利；狭义的知情权仅限政府信息，不包括非政府信息。

知情权作为人类社会政治、经济、文化发展到一定阶段的产物，其思想萌芽最早出现在英国自由主义思想家洛克关于国家行为应当公开的论述中，他指出“无论国家采取什么形式，统治者都应该以正式公布的被接受的法律进行统治，而不是以临时的命令和未定的决议进行统治，只有这样，人民才能知道其所负责任，并在法律范围内得到安全与保障，并将统治者限制在适当的范围内。”作为法学概念的“知情权”，最早由美国新闻记者肯特・库柏（Kent・Copper）在1945年1月的一次演讲中提出，当时美国联邦政府内部有消极对待政府信息公开，任意扩大保密权限的倾向，库柏呼吁公民应当享有更加广泛的知情权，如不尊重（公民的）知情权，在一个国家乃至世界上便无政治自由可言。之后，随着民主制度的发展，知情权的内涵逐步得到深化和丰富，发展成为一项备受重视的基本人权。一些国家通过立法确定公民拥有知情权，如瑞典《出版自由法》、美国《信息自由法》等。相关国际法也肯定了知情权是公民的一项基本人权，每个人有主张和表达的权利、有通过任何方式寻求、接受、传播消息、思想的自由，如1946年联合国第59号决议、《世界人权宣言》。我国《宪法》没有明确规定知情权，但有关公民行使参与权、管理权、表达权、监督权、救济权的规定，都是以知情权为基础和前提的，暗含了政府信息公开的义务，如公民参与国家事务，经济、文化、社会事务的管理，显而易见要先知悉、了解国家、社会各方面的的信息，否则管理无从谈起，这些相关规定都构成政府信息公开的宪法基础。

作为一项抽象的权利，知情权需要具体化的制度保证其实现，政府信息公开制度无疑是实现公民知情权的主要途径和保障，我国《政府信息公开条例》虽然没有出现知情权的字样，但是，以目的解释的方法对整部法规进行分析，其保障知情权的作用难以否认。而建立行政过程信息公开制度是完善政府信息公开制度，扩大公民的知情权的必然要求。行政过程信息公开能扩大政府信息公开的范围，使公民对政府的行政过程充分地了解，进而有效参与政府决策，公众的民利才能得以真正实现。知情权理论既是政府信息公开也是行政过程信息公开的核心理论基础。

（二）理论基础之二――程序法治论

法治包括实体法治和程序法治。实体法治从各社会主体之间所具有权利义务角度建设实体性法律；程序法治着重程序性法律建设，主要从程序规则对权利、义务的行使过程的约束、规范角度出发建设正当法律程序，即首先必须有程序法律制度，用以规范权利、义务的行使过程，其次，该法律程序本身是正当的法律程序，兼顾、平衡各种利益，各种不同的意见、主张、批评可以充分地表达，体现了程序法本身所追求的正义、公平、公开、自由、尊严、参与、效率等崇高的价值，而这些价值正是法治精神的重要内容，程序法治既是法治的核心内容，也是实体法治的重要保障，是实现正义的过程。

西方国家极为重视程序正义，相比之下，我国长期重实体、轻程序，这与我国长期处于君主专制统治的封建社会不无关系，在封建社会里，地方长官行使行政权和司法权两种权力，行刑不分，这种制度本身就难以保障过程公正，而官员们往往追求的只有实际结果的公正，忽视获得结果的方式，哪怕过程是违法的，老百姓则不问程序是怎样进行的，只看结果是否公道，这样一种法律运行模式的长期存在，使程序性法律一直处于弱势，在法律体系中处于从属地位，在一定程度上影响着中国当代法治的建设和发展。当代世界各国经济、文化、政治的相互渗透，中国民主、经济、社会的发展，推动着中国程序法治的建设，一大批非常重要的程序性法律相继实施，为程序法治奠定了制度基础。而中国政治体制改革的不断深入，将为程序法治的发展提供更大的推动力。2013年，十八届三中全会再次提出建设法治政府，创新行政管理方式，增强政府公信力，这必将为强化程序法治观念，推进程序法治建设的步伐创造良好的条件和氛围。

程序法治的范围相当广泛，要求权力、行政、司法机关都要遵循合法、合理的程序来行使权力，行政行为程序法治化是其核心内容之一，用当代法治的精神来规范、约束行政权力的行使过程，是程序法治的必然要求。行政决策作为行政机关重要的行政行为之一，其决策过程必然也应纳入法治建设的轨道，而行政过程信息公开，是行政决策程序法治化的必然要求，符合程序法治的精神。决策过程信息公开制度是有关过程信息在何种范围内公开，什么时间公开，怎样公开的程序规范，这套制度能具体指导实践，规制、约束行政机关及法律法规授权的组织在决策前的行政行为，从而，增强了政府的透明度，保证了决策的科学性和民主性，对于建设公开、透明的政府，提升政府公信度，促进公众参与决策，提高行政效率都有着积极的促进作用。

从以上可以看出，程序法治理论以程序、过程为视角，追求公开、公平、参与、平等、自由等价值，其基本精神与内涵贯穿于行政过程信息公开之中，为行政过程信息公开制度提供了直接的理论基础。

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[7]李广宇.政府信息公开司法解释读本[M].北京：法律出版社，2011：7.

作者简介：黄丽（1980-），女，汉族，广东潮州人，韩山师范学院助教，研究方向：行政法。