适应金融一体化趋势，完善我国金融监管体系

随着金融创新的不断涌现，全球金融市场一体化进程的逐步加快，整个国际金融业融合发展的趋势已不可逆转，金融领域内严格分业经营的界限正逐渐被打破，越来越多的国家正在放松对金融机构业务的限制，金融机构的全能化、金融业务一体化经营的趋势在不断加强，这就迫使各国金融管理当局的监管范围、监管手段、监管模式、监管体系必须进行相应的调整。正面临加入WTO的我国金融业，特别是银行、证券、保险监管部门怎样顺应国际金融业的发展趋势，加强三者监管部门的沟通和协调，积极探索分业经营以及分业经营向混业经营过渡的有效监管模式和监管手段，建立起符合我国实际的监管体系，共同防范和化解金融风险，进而促进我国金融业的发展和壮大，是我们当前亟待研究的课题之一。

一、问题的提出

随着我国加入WTO进程的加快，我国的金融业开放程度将进一步提高，5年后，中国金融市场将对外资金融机构全面开放，国外金融机构及金融财团凭借着雄厚实力和全球网络优势，将会陆续进入我国，它们的业务投向决不会像我国的金融机构那样被限制在一个狭窄的范围内，这种事实上的不平等将使我国金融机构的效益状况进一步恶化，进而对目前我国现行的监管体制产生冲击。我国金融业全面开放与现行监管模式的矛盾将不断显现出来，再加之国家宏观决策部门也已经认识到了分业经营的弊端，以及综合的优越性，并且对前几年银行进入股市所造成的混乱有了新的认识，不是混业经营本身的不足，而是资本市场的不完善以及股民的素质和投资意识问题。所有这些，都将会对金融监管提出众多问题。

1．从我国金融市场的内部因素看，混业经营的苗头已有所暴露，是鼓励还是制止，金融监管将面临挑战。由于我国的银行、信托、信用社、证券机构和保险机构在资金融通上、清算上存在着千丝万缕的联系，且都是作为金融市场的共同主体开展业务活动。事实上，目前国内银行、证券、保险机构的业务合作已日趋加强，商业银行越来越多地参与证券资金的清算服务，推出银行转账等新型业务，而证券商进入银行同业拆借市场，允许银行开办券商股票质押贷款，允许保险资金通过投资基金进入股市等政策创新，刚开辟了货币市场、资本市场和保险市场之间的资金流通渠道。近几年来，我国金融业开始出现银、证、保合作热，银行业与证券业、保险业之间业务交叉已很普遍，突出表现为业务融合。各大证券、保险公司纷纷抢滩，与各家商业银行签订协议。从银保双方答订的合作协议看，合作的范围包括代收保费、代支保险金、代销保险产品、融资业务、资金汇划、网络结算、电子商务、联合发卡、保单质押贷款、客户信息共享等方面。从银证之间的合作来看，范围包括银证转账业务、网上交易业务、利用银行卡和银行存折直接买卖股票、券商委托银行网点代办开户业务、银行承担资金结算和基金托管业务、在投资银行业务上的合作等，如中国银行与平安保险公司签署业务合作总协议；工商银行与华夏证券公司签署了全面业务合作协议；中国银行与交通银行签署了全面合作协议；招商银行和太平洋保险公司签署了合作战略伙伴协议；中国光大集团通过一系列重组、兼并和收购，已拥有商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司等金融机构，形成了各类金融机构分业经营、分业管理、优势互补、相互协作的多元化经营模式；中国国际信托投资集团也拥有商业银行和证券公司。银、证、保之间的相互融合，已初步形成了三者之间业务渗透、优势互补、互助互惠、共同利用现有市场资源、共同发展的新格局，所有这些为金融业混业经营监管迈出了新的一步。因此，三者互相渗透是我国金融机构发展的客观要求。

2．国际金融市场新的发展趋势，客观上要求金融业打破单一的服务方式，提供全方位一揽子业务服务。在现代科技革命和经济全球化的迅猛推动下，世界金融正在进入一个大变革和大变迁的创新时期。当前，以金融科技化创新为驱动，电子科技的迅猛发展，国际互联网在金融领域的广泛应用，电子网络的惊人扩张，金融服务已发生巨大变化，场外交易和衍生产品的交易规模越来越大，全球金融产品不断形成电子网络化的趋势，金融电子商务业务日趋频繁，电话销售和直接销售以及网上银行发展很快，跨国投资急剧增加，资本流动更加频繁，全球经济、金融一体化愈演愈烈，银行、证券、保险业界线出规模糊趋势，金融机构业务交叉并走向多元化、综合化，出现金融机构趋同化，银行已经开始从传统的放款业务向证券投资领域发展，直接融资比重上升，银行传统的存贷款间接融资业务比重下降，表外业务和中间业务成为银行收入的主要来源，有些银行还将业务范围拓展到经营证券、保险、租赁信托及衍生金融业务领域，而证券、租赁、保险等金融公司也开始向特定顾客发放贷款。越来越多的金融监管当局试图顺应这一变化，从方便客户，提高金融服务业的国际竞争力出发，改革金融监管体制，把多个监管机构的各自为政改革合并组成为一个监管机构，为服务对象提供一个金融监管服务的超市。全球统一大市场正在形成，特别是全球金融服务贸易协议于1999年3月1日生效，国家间开放银行、证券、保险和金融信息市场在一定范围内获得了正式认可。这一协议的生效，更加快了这一趋势。我国加入WTO已成定局，加入WTO后，我国将在5年保护性过渡期内有限度开放，5年后对世界全面开放金融市场。国家间开放银行、证券、保险市场及西方国家全方位一揽子业务服务制度将对我国金融现行的单一服务方式带来强烈的冲击。我国金融业如不及早行动，主动适应这种变化，拓展服务领域，实现优势互补，既会对经济产生负面影响，又会对金融体系的稳定产生负面影响，也会在未来开放市场的竞争中处于非常不利的境地。

3．我国金融监管制度尚处在建立和不断完善时期，金融监管多以强制性措施为主，缺乏科学完善的监管手段，其能力和效率还有待于提高。从目前的情况看，改革确有不到位、不完善之处，分业监管的体制与国际金融一体化的趋势还存在着许多不适之处，导致监管主体的职能需要重新定位，主要是机构监管还未实行功能监管，存在着双重监管的问题，增大了监管成本，并带来了若干剪不断、理不顺的新问题和矛盾，如金融监管信息未能实现共享，监管的准确性、有效性难以保障，金融监管人员的素质还有待于提高，监管手段的现代化程度不高，监管程序的规范性建设还需加快。我国已颁布了不少金融法规，但在某些领域还是有一些空白，金融法规还有待于进一步修改完善，监管机构的职能尚未落到实处，中央银行明确规定不再行使对证券业和保险业的监管职能，但由于证监会和保监会的分支机构少，各地尤其是州、地、市和县一级对证券业和保险业的监管出现了断档，实际上处于央行与证监会、保监会三不管的真空状态，证券、保险机构在经营思想、业务开拓、高级管理人员的任职、财务管理等方面不可避免地出现了一定程度的问题。因此，分业监管体制不应该也不可能是互相隔绝、互不往来的监管体制，否则，要么会出现监管真空，要么就是一些应改革、应创新的业务得不到监管机关的认定，而我国的监管体制则恰恰有这种弊病。

4．现行金融分业监管制度不利于金融创新，抑制了金融业规模的扩大、国际竞争力的提高和现代企业制度的建立。在现行分业监管制度下，严格禁止银行、储蓄机构、社会养老保险机构的资金进入证券市场，这样，就将部分需要规避的投资主体资金拒之门外。对银行业务经营的严格限制，不利于银行业的发展及国际竞争力提高，银行由于只能在狭小的存贷款领域开展业务，市场定位趋同性高，中间业务大多处于探索和起步阶段，金融衍生产品的发展处于停滞状态，利率市场化程度低，金融电子化发展缓慢，彼此间正常的竞争手段主要靠增加网点数量、延长服务时间、改善服务态度等简单形式，而这一金融服务市场格局早已被外资银行所熟悉。其结果是金融资产规模在扩大，但风除被忽视，资产管理和运作仍处于较低水平，资产过于单一，主要面对国有企业从事基本业务活动，由于国有企业普遍效益低下，致使商业银行不良资产比率持续上升，或是为安全起见少发贷款，致使存差过大，资金浪费，业务收入无法抵补业务支出，出现大面积亏损。

虽然允许保险资金通过证券投资基金的渠道进入证券市场，但与国际保险资金的通行做法存在着很大的差距。目前保险公司的大部分保费都存入银行，导致资金运用渠道不畅、保险产品开发慢、审批慢等问题，按国际惯例，保险公司收取保费，为满足其理赔和业务支出需要，关键要把保费资金用活，但在现行管理模式下，保险公司只能将钱存入银行，再加之，近几年银行连续降息，使得保险公司的存款利息收入无法满足其理赔和业务支出的需要，许多保险公司也出现亏损趋势。

证券业目前受资本市场发展不完善和自身业务能力的限制，其业务经营仍处于比较简单的状态，真正意义上的投资银行业务尚未开始。证券类金融机构在分业管理、缺少必要的融资渠道和融资手段的情况下，股市低迷时，许多证券营业部因交易清淡，其性收入都不足以抵补其房租及各项开支；行情看涨，一些证券公司又常常违规挪用客户保证金以提高其自营业务能力。同时，证券发行的额度管理和行政审批，导致管理部门各层次的寻租行为，使上市公司成为各利益集团争夺妥协的结果，不仅降低了经济资源的配置效率，而且增加了发行企业及券商的发行成本与隐性支出，与国际证券业相比，存在着不规范性。

长此以往，在国际上许多国家放松对银行、证券、保险经营机构混业经营，金融机构全能化已成为了各国金融监管当局普遍选择的大背景下，我国对银行、证券、保险的严格限制、融资及投资渠道的缺乏及传统单调的业务品种，一些具有转移风险及展期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场上立足，由此影响到金融主体的市场运作行为及策略，表现出很强的短期投机性和不稳定性，不利于金融创新，这不仅加剧了同业之间的恶性竞争，而且也不利于金融企业在建立现代企业制度中其产权结构的调整、技术的创新、资产质量的提高，其结果是使我国金融业素质及竞争力急剧下降，国际地位将会受到影响。

二、解决问题的建议

国际混业经营监管趋势迟早会对我国的分业经营监管制度产生冲击，混业经营监管将成为我国金融业最终的发展方向，针对国内金融业出现的混业经营苗头，三大监管机构应加强协调和合作，形成合力，引导和疏浚，而不是遏制和围堵，并积极做好混业经营监管的各项准备工作，迎接我国加入WTO后的各种挑战，在激烈的竞争中逐步形成符合中国特色的金融监管体制。

1．银行、证券、保险三个监管部门应积极探索彼此合作的协调机制和监管体系。目前，在分业经营监管的前提下，三大监管机构应加强金融监管的协调和合作，建立金融监管联席会议制度，定期、不定期地就监管中一些重大问题进行协商，交流监管信息，解决好分业经营监管中的问题，研究对策，要有目的、有计划地联合建立金融监管方面的公告制度、通报制度、督办制度、质询制度、金融机构整体测评制度、金融从业人员职业资格考试制度、金融机构主要负责人统一谈话制度等，尽快建立起三者之间有效的政策协调的信息共享机制，通过多渠道获取对监管有用的信息，加强彼此之间的信息交流，进一步规范和健全金融机构财务信息披露制度，在现场检查时，相互协调，检查报告相互抄送，真正做到信息共享。同时，应做好加入WTO的准备工作，在新形势下三大监管机构应对WTO中金融服务贸易有关条款做深入研究，使金融监管具有适应性和前瞻性，既符合国际惯例，又有区域特点，不断进行自我完善。我国加入WTO 5年后，将对世界全面开放金融市场，分业经营的藩篱将不断被突破。我国分业经营必将向混业经营过渡，在此前提下，金融监管机制应逐步考虑一体化，应将中央银行的货币政策职能和银行监管职能相分离，考虑改变目前这种人行、证监会、保监会三权分业的方式，由三足鼎立走向一统模式，把多个监管机构的各自为政，改革合并组成为一个监管机构，以便为服务对象提供一个金融监管服务的超市，实行统一、综合监管，逐步统一监管标准，并实现监管标准的充分透明，实现金融公平竞争，提高监管质量和效率，为向全面混业监管做好准备。

2.提高素质，合理分工，明确职责，改进手段，强化联合监管力度，不断提高综合监管的水平和效率。加入WTO后，外资金融机构将大量进入，要享受统一的国民待遇，要在同一标准下实施监管，监管的标准就是国际化和现代化。而我们的监管队伍总体素质较低，手段落后，还不能完全适应这一要求，而国外金融机构全部是电脑程序化、办公无纸化、网络银行、一卡通等。国际金融业积数百年经验，早已形成了完整的经营理念，拥有一支高水平的管理队伍，而我们在这方面，尤其是混业经营监管方面还有一定的差距，我国金融从业人员和监管队伍的整体素质还有待于提高，缺乏足够的高素质人才，不仅商业性金融机构中缺乏金融产品的研究与开发、衍生金融交易工具、保险精算和投资银行业务等方面的人才，监管机构中也存在高素质人才匮乏现象，前者将会对金融机构本身的发展带来很大的挑战，而后者则有可能制约我国金融业的发展，这就要求我们从现在开始，加强联合，实现监管手段的现代化，着手培养一支具有科学的经营理念和高超管理水平的管理层队伍，以尽早适应国际化竞争的要求。目前，必须尽快以法律法规的形式明确对各监管机构之间的监管分工及各自的职责，各监管机构应努力改进和完善监管手段，提高监管水平，以防止出现监管真空，酿成巨大的金融风险。

3．进一步建立和完善金融业经营监管方面的法律法规，为我国金融业加入WTO后带来的各种挑战提供强有力的法律保障。

目前，世界金融集团化已成为一种国际性潮流，各种形式的金融集团已成为金融组织的重要组成部分，各国金融监管当局都在积极调整和完善现行的监管体制，国家通过立法，修改和完善现行的金融法规，以加强和完善对金融集团的监管。根据我国经济和金融发展的实际情况和国际金融的发展要求，应尽快修改和不断完善金融法律法规，废止与国际金融一体化趋势不相适应的法律法规，防止钻法律空子的投机违规行为发生，尽快制定《金融监管条例》、《信托法》、《期货法》、《保险公司高级管理人员任职资格审查规定》、《保险资金运作管理办法》等法规，适当调整《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等法律法规，扩展金融机构的业务发展空间，拓宽金融机构的资金运用渠道。分业经营目前是符合我国的实际情况的，但当综合化的外资金融机构进入中国市场后，我国的金融机构在竞争上无疑将处于劣势，因此，我国最终仍将顺应国际潮流而实行混业经营。在这期间，我们应在法律法规上进行必要的补充和完善，明确银行、证券和保险通过互相参股等形式来增进沟通了解，明确直接联合，即由最高金融管理局特许或降低经营限制直至制定新的法规，使投资银行直接并入大商业银行，为日后建立综合经营的金融集团打下基础。同肘，要通过法规明确界定控股集团（或集团总公司）与附属公司以及附属公司之间的法律和经济关系，严格限制银行向集团总公司及其他附属公司的放款或其他形式的资金融通，以有效控制银行的金融风险，保护广大存款人的权益。从法律上确定金融混业经营制度，给金融业的健康发展，营造一个公正公平的竞争环境和法律保障。

4．创造条件，加以引导。三大监管部门应鼓励银行、证券、保硷经营部门的相互融合，在各个领域密切合作，加快现代金融企业制度的建立。

20世纪90年代以来，国际金融企业间一浪高过一浪的购并浪潮，呈现出巨型化、集团化和国际化等新的特点。金融购并不再是简单的同业合并，而是银行、保险、证券、信托等跨行业的强强联合、优势互补的购并，特别是产业资本和金融资本的结合表现出强大的发展势力，加快了国际金融业向混业经营迈进的步伐。我国加入WTO后，必然会出现这一基本特征，因此，为迎接即将到来的强大对手，我们必须减少低层次的竞争，三大监管机构应加强调查研究，步调一致，在政策允许的范围之内，鼓励银行、证券、保险经营部门实现全方位的合作，共同促进，共同提高。

（1）加快金融机构的上市工作，充分利用资本市场推进金融机构资本规模的快速扩张，以应对百货公司式的外资金融机构竞争。按国际惯例，大型商业银行、证券公司、保险公司一般都是上市公司，从国际金融市场的发展看，我国金融监管当局应鼓励金融企业上市，利用资本市场扩大资金规模，鼓励有效率的银行和非银行机构内部的兼并和收购，按市场经济规律运作，以有效的资本市场带动我国的实体经济结构和金融结构的调整，提高金融资源的配置效率。同时，更要鼓励以银行为主体的混合购并和强强联合，以此促进现代金融企业的形成，使产权结构、技术创新、资产质量、制约和激励机制及服务效率等合乎国际标准，让企业按照市场机制的要求，参与金融服务贸易的竞争。这样，不但为金融机构直接扩大规模创造条件，也为日后商业银行、保险公司与证券公司之间通过资本市场工具，以市场导向进行大规模的购并重组创造条件。

（2）在还未解除分业限制之前的过渡期间，三大监管部门应鼓励银行、证券、保险经营部门试行混业经营，分业管理的方式，成立以大银行为主体的金融集团控股公司，各控股集团公司设立子公司的方式，在开展分业经营的前提下，对其下属金融于公司实施统一管理，达到增加收益，分散风险，多元化经营的目的。监管当局应鼓励金融工具的创新，向客户提供一个银行、证券、保险、投资和理财业务等全方位的金融服务。商业银行可以保险化、证券化于金融产品创新为一体，增加服务品种，拓展经营范围，寻找新的利润增长点。商业银行与证券、保险公司签订相关协议，把银行业务品种与证券、保险条款相结合，鼓励银、证、保经营部门联合采取产品垂直多样化、水平多样化、无关联多样化等产品组合策略，拓展向个人、企业及国际市场的金融服务领域，并及时制定和调整各类产品不同生命周期、不同品牌的包装营销，使客户在资金运用增值的同时，享受到 银行、证券、保险经营部门共同开发、共同创新产品的优质服务。银行、证券、保险的合作，将丰富银行的金融服务内容，使银行有能力为客户提供全方位的综合性金融服务内容，形成新的业务增长点，有利于提高银行的竞争能力，证券和保险业则利用银行网作为自己产品的销售渠道，可以做到以较低的销售成本和管理成本，较高效率地覆盖市场和客户，借助银行与客户之间的已形成的信任关系，有效地缩短证券、保险产品与客户之间的距离，并借助银行的品牌和形象优势，扩大证券和保险公司市场的深度开发。这样做，不但不会降低金融机构的经营实力，反而会都能得到好处，增强全行业的整体竞争力。

（3）三大监管当局应在机构设置、业务经营和资本管理等方面为银行、证券、保险经营机构提供便利，鼓励国内具有雄厚资金实力、资信度高的金融企业到国外设立分支机构，在全球范围内开展全能化业务，这样做，既可以学习外国金融机构健全的内部管理制度和丰富的市场运作经验，提高自身的竞争能力，又能开拓国际市场，在参与国际市场的竞争中，拓展生存和发展空间，提高我国金融业的国际地位，最终培育出资金雄厚、具有国际竞争力的全能综合型金融企业。

5．进一步建立健全统一的金融市场。目前，国内相互隔绝的市场将导致价格信息的失真，不利于市场功能的发挥。因此，在金融企业资本规模扩大、效益与企业素质及竞争力提高的前提下，按WTO框架协议要求，应有步骤地对外开放市场，不断完善现在的货币、外汇、资本和保险市场，逐步建立票据、黄金、掉期、期权市场等，实现同类市场的统一，并在资本市场、货币市场、外汇市场和黄金市场之间形成联动机制，以利于货币政策更好地发挥宏观调控功能。