徐州市政府购买居家养老的模式研究

[摘 要] 当前，徐州市居家养老服务中政府购买模式存在的问题，主要体现在购买行为“内部化”，社会组织缺乏足够的资金来源，服务评价和监督体系缺失，服务的市场化开拓不够等方面。徐州市政府应加强政府购买公共服务的制度建设，探索和拓宽社会组织服务内容，培育发展社会组织，建立健全监督管理机制，鼓励民间资本参与居家养老服务，促进养老服务社会化，鼓励社会力量通过各种方式参与养老服务，从而建立安全稳定、可持续的城乡社会养老保障体系，实现养老服务供给的多元化。

[关键词] 徐州市；政府购买；居家养老模式；问题；对策

[中图分类号] F640 [文献标识码] A

民政部副部长窦玉沛指出，到2015年，居家和社区养老服务将基本覆盖我国100%的城市社区和50%以上的农村社区，我国将基本建立起形式多样、方便适用、广泛覆盖的居家和社区养老服务网络。目前我国居家养老服务形式主要有两种：一是由经过专门培训的服务人员上门为老年人开展照料服务；二是在社区创办老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务。居家养老将家庭养老和机构养老的合理要素结合起来，通过进一步整合社会、市场、政府、社区和家庭的养老功能，建立起新型的社会服务体系。相对于家庭养老和机构养老，居家养老具有资源高度集中、服务效率高、资本和空间需求小、灵活多样、简便易行的特点。目前，多数省市已相继展开居家养老的试点，通过几年多的实践，居家养老这种新型的养老模式逐渐地在人们的视野中清晰起来。

徐州市主城区自2009年开始推行政府购买居家养老服务，从实施效果看，政府购买居家养老取得了积极成效，但是，由于政府购买居家养老服务模式尚属于起步阶段，还存在一些问题，如果不能及时加以解决和研究，势必会影响到政策的实际效果，也会阻碍了居家养老事业的可持续发展。

一、徐州市政府购买居家养老服务的背景分析

（一）老龄化的压力

2012年底，徐州市60岁以上户籍老年人口达到153万人，占总人口的15.5%，同时，老龄化还呈现失能老人、高龄老人、空巢老人、贫困老人比例高等特点。随着老年人口的不断增加和家庭结构的变化，老年人养老模式正在发生变化。地方纷纷提出“9073”或“9064”的养老服务格局，所谓“9073”即，90%的老人居家养老，7%的老人社区养老，另有3%的老人选择机构养老。随着健康老人服务需求的增加，居家养老服务政策不断出台，投入力度正在加大，服务和管理形式也在不断创新。

（二）政府职能的转变

养老服务属于公共服务范畴，政府是提供养老服务职能的主体。世界上发达国家的养老模式中，也多以“居家养老”为主，如美国、瑞典、日本和德国。政府购买服务是国际上的普遍做法，也是政府采购市场开放的必然要求。它的实质是在政府所需服务或者政府提供公共服务的供给机制中引入竞争。在政府向社会提供养老公共服务方面，目前主要集中在通过发放居家养老服务券向养老机构或公益性社会组织进行购买，由老人自行选择机构享受相应服务。徐州市老年人社会服务的总量存在不足，社会服务产业人才匮乏，加之大量的空巢老人对居家养老服务有着巨大的需求，但其自身又缺乏必要的经济能力以满足这一需求因此，需要政府来购买，由专业的社会组织提供居家养老社会服务，各司其职，促进和谐社会的建设。

（三）社会组织的发展

近年来，我国社会组织稳步发展，实力不断增强。截至2012年底，全国依法登记社会组织有49.2万个，同时，在各级民政部门备案的城乡社区社会组织和农村专业经济协会有30万个。我国社会组织提供的就业岗位有1200多万个，形成的固定资产有1885亿元。社会组织遍布科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律服务、社会中介服务、工商服务等众多领域。近年来徐州市社会组织发展迅速，目前，具有一定规模的专业老年服务机构发展到8家，服务员工超过300人，服务项目和形式呈现多样化。

二、徐州市居家养老服务政府购买模式的调查与分析

（一）居家养老服务政府购买的基本情况

徐州市主城区自2009年开始推行政府购买居家养老服务，经过不断探索与实践，走出了一条“政府―社区―市场”携手共建的服务运营管理模式，收到了良好的社会效益。

在工作推进过程中，主城区着力抓好制度设计、运营管理、效益评估三个环节，确保政府购买居家养老服务健康有序发展。一是制定切合本地实际的政府购买居家养老服务政策。结合三个主城区的特点，从实际出发，量体裁衣，出台了《关于开展居家养老服务工作的意见》等文件，明确了政府购买居家养老服务对象、补助标准和资金分担比例，推进了政府购买服务逐步实现规范化、专业化管理；二是建立健全规范服务运营保障机制。出台了《主城区政府购买居家养老服务基本规范》和《政府购买居家养老服务工作量反馈制度》，公开招聘了8家“民非”登记注册的专业服务机构，承担具体的服务任务和对服务工作的日常管理；市信息服务中心与各服务队伍签订服务协议，居家养老信息服务中心接受市、区老龄办的委托，实行第三方监管职能，按照“服务反馈制度”对服务质量实行全程监控；服务队伍按照规范要求向老年人提供所需服务。三是建立四位一体的服务质量评估体系。市财政每年将政府购买居家养老服务列入部门预算绩效目标考核项目，组织有关专家进行评估与监管，强化财政资金使用效益；市老龄办通过问卷调查、实地考察和即时回访等形式对服务质量和老年人满意度进行监管评估。

（二）模式描述

目前我国政府向社会组织购买公共服务的购买主要有合同制、直接资助制、项目申请制。

徐州市采用的是合同制购买方式，这也是最典型的政府购买公共服务方式。基本做法是：由购买者与社会组织签订服务合同，根据合同约定向社会组织支付一定费用，由社会组织承接合同规定的特定公共服务项目。政府采取这一做法，通常是希望利用社会组织的专业技术和人力资源优势，实现有效提供公共服务的目的。

具体指由政府出资，聘请服务人员进入家庭，为居家养老的老年人提供生活照料、精神慰藉、康复护理等基本生活保障性的服务。其对象为：拥有本市主城区户籍、75周岁及以上、人均月收入在低保标准1.5倍以下的空巢或独居老人；服务价格和时间为：每人每月补贴150元、提供10次左右总计不少于15小时的服务。目前享受购买服务的老年人有4000余名。8家“民非”登记注册的专业服务机构，承担具体的服务任务和对服务工作的日常管理。

经过四年的探索实践，主城区政府购买服务工作取得了阶段性成效：一是居家养老服务规模逐步扩大。接受服务的老年人增至3000多人，服务员工超过300人，具有一定规模的专业服务机构发展到8家，服务项目和形式呈现多样化。二是社会认知度和老年人的信任度不断提高。老年人从过去将服务员拒之门外，到逐渐开始企盼服务员上门。三是服务管理措施等逐步完善。服务队伍逐渐成熟，员工素质和专业化服务水平不断提高。

三、徐州市居家养老服务中政府购买模式存在的问题

（一）购买行为“内部化”

部分社会组织并非独立成长的，而是由购买者倡导成立的，有些甚至是接到特定购买任务后才专门成立的。很难说普遍都是独立于购买者之外的法人主体。这一情况造成了购买行为的内部化，即非营利组织变成了与政府行政性质相同的次级政府，由此也带来了服务质量，费用合理性以及透明度等一系列问题。

（二）社会组织缺乏足够的资金来源

政府对社会组织的资金支持是十分有限的，大多数社会组织没有收到任何社会捐赠，社会组织面临经营压力，不得不挪用其他方面的收入补贴运营收入。由于不能享受社会福利企业的优惠政策，绝大多数惨淡经营，仅能保本，很难有能力雇佣高技能人才，更不用说提高服务质量了。

（三）服务评价和监督体系缺失

政府购买服务的绩效评价体系包括两个方面：一是政府购买服务的效率评价体系；二是政府购买服务的效果评价体系。在实际操作中，市信息服务中心与各服务队伍签订服务协议，居家养老信息服务中心接受市、区老龄办的委托，实行第三方监管职能，但市信息服务中心和政府其实是上下级的关系，是政府部门的延伸，所以在进行评价和监督的时候，难免会出现相关方的就是运动员又是裁判员的局面出现。这就不能对服务提供方进行强有力的监管，而且监管的部门缺乏专业的人员，所以就更不能进行科学的、有系统的监管。

（四）服务的市场化开拓不够

政府购买居家养老服务主要生活护理、助餐服务、助浴服务、助洁服务、洗涤服务、助行服务、代办服务等最基本的生活照料服务，服务对象的75岁以上的孤寡贫困老人。目前全市只有4000多老年人享受到了服务，覆盖范围小，服务内容单一。

四、对策建议

（一）加强政府购买公共服务的制度建设

根据《政府采购法》结合本地的实际情况对徐州市地方购买法进行修订，与此同时，还需要对徐州市与之相关的财政和税收的规定和法律进行相应的调整和改革，明确和制定提供养老服务这一过程中所适用的地方财政法规和条例。在地方财政拨款方面，需要把政府购买养老服务的这一内容纳入到市区财政预算当中去，并且根据具体的购买情况制定出相应地财政支出和管理制度。

（二）探索和拓宽社会组织服务内容

目前的服务大部分集中在高龄、孤寡、空巢及低收入老人的生活照料方面，而对于大多数普通老人的生活照料、精神慰藉、旅游养生、文化娱乐等方面的服务项目，则明显滞后。因此，要深入挖掘政府购买服务项目，充分调动社会组织积极性，以实现提高政府服务效能、节约服务成木以及社会组织能量有效释放的双赢局而。

（三）培育发展社会组织

一方面，政府要注意到社会组织的服务专业化是政府购买制度实行质量的关键所在，要求政府注重非营利组织的发展，培养更多关注养老服务领域的组织。另一方面，要求政府不仅要落实相关优惠政策，从制度上支持社会养老服务，还应该加强社区基础设施建设如设立社区居家养老服务守则、服务标准、服务内容、人才管理、监督考核等规章制度，规范基层居家养老服务，此外，要创建民间组织提供服务的社区文化环境。此外，重视社会组织工作人才的培养，鼓励参与和提供岗位技能培训，如组织管理、会员管理、政策法规、项目管理、筹资策略、管理人员能力与知识等方而的培训，加快工作人员专业化、职业化进程，以满足不断发展、变化的公共服务的要求。

（四）建立健全监督管理机制

建立起初步的对养老服务的项目实施动态管理与动态监督的方式。动态管理能在政府购买服务项目的运作过程中如果出现问题可以及时的进行研究和反馈，又能对项目运作的过程中出现的政府部门或者非营利组织的失职行为追究问责。另一方面，政府需要建立和健全科学的项目评估标准和评估方法。在评估服务购买的过程中，不仅要重视政府主管部门的评估，服务对象的评估，而且要引入第三方评估，如专家团评估、评审团评估、公民评估等等。这样多方面的评估可以保证评估结果的客观有效，对那些评估不合格的项目，将要求项目承担和实施的非营利组织作出说明，如果真的违反了签订的合同，要按合同来承担相应地责任。

（五）鼓励民间资本参与居家养老服务

目前，在政府举办的居家养老服务中，上海、浙江走在前列，其中做得最早的是上海市。2000年开始探索，2004年出现重大突破形成上海居家养老模式，现在已经逐步成熟、见效。“9073”的养老格局也由上海首先提出。上海“十一五”发展纲要明确把居家养老服务量化，并列入指标体系。自2004年连续8年纳入市政府的实事项目以及市区两级财政预算中。目前，浙江、上海两地在每个街道都设有若干居家养老服务中心，服务内容多为个人生活照料、综合家居照顾、家居维修照顾服务、个人康复照顾、关爱咨询照顾服务等。

根据国际经验，仅仅依靠政府的力量还不能完全解老人的养老问题。政府目前关注的居家养老服务对象仅限于民政重点关注的“三无”、低保和特困老人，各地根据自己的财政状况按照老人的年龄和身体状况（失能、半失能等）来给予财力和政策的支持，而对一般的社会老人还没有力量照顾到，所以必须和市场相结合，借助市场的力量达到社会资源的最优化配置，让普通老人也能享受到居家养老服务。本月度，民政部出台的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》在民间资本参与居家和社区养老服务方面已经推出了鼓励政策。

（六）促进养老服务社会化

养老服务社会化可以满足老年群体多样化的养老服务需求，有助于挖掘养老服务产业蕴藏的拉动内需、创造就业岗位的潜力。养老服务社会化具有两个方而的涵义。一是养老服务对象的社会化。做好无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老人的生活保障。在此基础上，而向全社会有养老服务需求的老年人提供服务。二是养老服务提供者的社会化。鼓励社会力量通过各种方式参与养老服务，实行养老服务供给的多元化。实践证明，无论是满足“三无老人”的养老服务需求，还是发动社会力量参与养老服务业，都必须坚持政府主导。通过养老服务社会化，转变政府职能，改进政府服务方式，通过社会组织提供养老服务，为社会开辟更多的就业机会，以养老带动就业，以就业促进养老。

[参 考 文 献]

[1]王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社，2010

[2]齐海丽.政府购买社会组织公共服务的现实困境与未来趋势[J].商业研究，2012（6）

[3]章晓.政府购买养老服务模式研究：基于与民间组织合作的视角[J].企业经济，2012（12）

[4]胡宏伟.政府购买居家养老服务模式分析与战略设计[J].陕西行政学院学报，2012（2）

[5]潘鸿雁.公共服务社会化的三方合作研究―以上海市徐汇区养老服务社会化为例[J].中共中央党校学报，2010（2）