发达国家PPP运作经验及其启示

PPP（Public-Private Partnership）的概念最早由英国提出，并得到了欧盟、联合国、世界银行等国际组织的积极推介。PPP模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。通过公私双方的合作，不仅有利于缓解公共部门的支出不足和地方政府性债务问题，充分发挥私人部门的资金、技术和管理优势，也有利于优化配置项目资源，提高资源的利用效率。党的十八届三中全会明确提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。总理也明确表态，优先支持引入社会资本的项目。2014年11月，财政部公布了首批30个PPP合作示范项目，12月，国家发改委和财政部几乎同时分别出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，各地政府纷纷启动PPP试点工作。然而，我国规范运作PPP的历史不长，积累的经验还不够。通过研究发达国家运作PPP的成熟做法，对于当下我国推进发展PPP模式有很强的借鉴意义。

英国：伙伴关系组织及基础设施公司主导

基于上世纪80年代后期几个大型项目使用私人融资的经验，英国政府于1992年开始正式实行“私人融资计划”（Private Finance Initiative，PFI），历经几次改革，2012年12月英国财政部正式推出PF2。英国政府对PPP管理体制的构建均是通过财政部实现的，围绕着政策提案与制定、资金支持和项目监督三个方面来规范PFI项目的管理和控制。财政部下设的政府商业办公室OGC（Office of Government Commerce）进行PFI政策提案，伙伴关系组织（Partnership UK）和英国基础设施公司（Infrastructure UK，IUK）为项目提供资金支持，GP（Gateway Process），DA（District Audit）和4P（The Public Private Partnership Programmer Ltd.）对项目进行监督。英国的PFI活动由Partnership UK主导，其中私人占51%股份，公共部门占49%股份，它为财政部制定政策提供技术支持，同时对各类当事机构就具体项目提供帮助。英国基础设施公司主要负责各部门集中采购，提升公共部门的采购能力，其融资结构设计得能获得长期债务融资，特别是从资本市场融资。2009年，英财政部与地方政府协会联合成立了一个PPP单位，即“地方合作伙伴关系”（Local Partnerships），主要为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。在项目模式决策方面，英国采用公共部门比较基准（Public Sector Comparators，PSC）和物有所值（Value for Money，VFM）的原则选择和评估PPP项目。项目领域主要集中在交通、医疗和教育。

加拿大：国家PPP中心与基金支持

加拿大政府为基础设施建设的PPP项目提供资金支持和服务，2008年在联邦财政部设立一个政府性质的公司PPP Canada，参与具体PPP项目开发和实施。PPP Canada由一个包含政府官员在内的独立董事会管理，除了一名董事会主席，还有8名成员共同构成。这些人员对会计、审计、法律、财务、管理、PPP合同和财务结构、政府和政策发展、设计和建筑，以及基础设施行业等多方面都有较深入的认识，资历和经验都比较丰富。公司内部确定相关主体的角色和责任。董事会对各成员进行分工，由不同成员负责公司的不同运作部分，将风险进行有效分解和控制，并作出战略决策和指导。加拿大联邦政府对基础设施的公私合作提供大力支持：建立总额为12.6亿加元的加拿大公私合作基金供其使用，对于符合条件的PPP项目可以资助最高25%的费用；建立总额为80亿加元的加拿大建筑基金，只对PPP项目提供资助；建立总额为21亿加元的全国口岸基金，也只对PPP项目提供资助。加拿大PPP项目主要分布在能源、医院、水务、法院、监狱和娱乐、文化、学校及机场、市政、城市公交、港口、道桥、政府服务等行业。

澳大利亚：基础设施机构为主导

澳大利亚被亚洲开发银行认为是PPP制度环境成熟度最高的国家。澳大利亚虽然是英联邦成员国，但其PPP一开始的发展并不像英国由中央政府统领，而是各州自行开展，如2000年，澳大利亚维多利亚州建立了地方性的PPP单位。2008年，根据澳大利亚基础设施法案，国家设立了澳基础设施专门机构（Infrastructure Australia，简称IAU），其主要职能是协助政府制订基础设施开发蓝图，制订全国各级政府基础设施融资的规章，为政府、投资人和基础设施拥有人提供咨询服务。IAU还有一个职能是推广PPP。澳大利亚像英国一样，也没有专门的PPP立法，在澳大利亚政府的主导下，IAU借助澳全国PPP论坛在2008～2011年间一整套国家政策框架和体系对PPP进行规范，各州在此基础上再制定本地的指南。根据基础设施服务范畴的分类，2008年和2011年，IAU分别了适用于社会和经济基础设施的标准的合同范本，要求各级政府所有成本超过5千万澳元的项目，必须把PPP作为备选模式。澳大利亚的PPP业务分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。

基于我国运用PPP模式尚处于探索实践阶段的现状，在借鉴国外经验时，应结合国内实际，审慎对待，合理吸收。

一是设立财政部牵头的专门的PPP管理机构。发达国家的经验表明，建立全国性的PPP管理机构既可以支持PPP项目的技术和政策指引，同时还对于规范政府行为，减少多头管理，提升PPP项目运行效率等有着非常重要的作用。从我国的国情出发，建议在中央层面建立专门的PPP管理机构，成员涵盖财政、发改、住建、交通等多个部门，在财政部下设立相应的管理部门具体负责PPP政策制定、项目规划、审批和确定项目优先顺序，并在机构下设立PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委属下的具有专业知识的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用需求。在省级层面设立相应的PPP管理协调机构也应因地制宜积极探索。另外，建议在中央和省级政府层面设立PPP引导基金，由政府部门和追求稳定收益的社会资本投资入股，目的是激发社会资本参与PPP项目的积极性，降低PPP项目融资风险和融资成本，推动PPP项目的顺利进行。

二是建立健全相关法律法规。各国在推行PPP模式的过程中，均具备了成熟的市场经济体制及相关法律环境，通过相应的政策、指南和合同法来指导PPP项目实施。政府部门应该努力创造适宜的政策法律环境，健全利益共享和风险分担等相关机制，加强项目运作的规范性并减少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部门的参与风险。从具体国情看，我国宜采取专门立法为主、单项立法为辅的模式来规制PPP模式。总体上来讲，应建立以宪法为首，以公用事业特许经营法的专门立法为主，以大中型项目单项立法作为补充，以地方法规、行业法、公司法、招投标法等法律法规相配套，以其他文件作指导的完善的法律体系。

三是加强人才培养工作。PPP项目涉及政府管理、项目管理、投融资管理、工程技术和公共服务等多个领域，而PPP模式在我国的推广和运用时间不长，人才十分匮乏。因此，建议政府部门加强人才培训工作，努力培养具备经济、法律、财务合同管理等相关知识的复合型人才，尤其是要注重提高政府相关部门具体参与人员的实践能力。除亚洲开发银行等国际组织、财政部开展的短期培训班外，建议设立专门的PPP人才培养机构和人才资格认证体系。通过专业学习和资格认证制度，培养致力于PPP事业的专业人才，推动PPP事业健康发展。

（作者单位：江苏省社科院世界经济研究所） 责任编辑：袁 文