关于河北省农村公共财政体制建设的思考

中图分类号：F320 文献标识码：A

内容摘要：建立完善的农村公共财政体制，实现公共服务均等化是河北省财政体制改革的目标。本文从供给总量、供给结构和供给效率三方面介绍河北省建立农村公共财政体制中出现的问题，并分析问题产生的原因，进而提出了相关的对策建议。

关键词：河北省 农村公共财政 公共产品

河北省农村公共财政体制存在的问题

农村公共产品是指在农村地域范围内，用于满足农村公共需要，私人不愿意提供的、具有非竞争性和非排他性的社会物品。在河北省农村公共财政体制运行过程中，存在问题突出表现为农村公共产品供给总量不足、结构失衡、效率低下。本文着重从农村公共产品总量、结构和效率方面进行分析。

（一）农村公共产品供给总量不足

农村公共产品供给总量不足已成为目前农村公共财政运行中的普遍现象，究其原因是县乡政府财政资金来源不足导致农村公共产品供给总量不足。突出表现在非农生产性设施、教育、卫生设施等供给的普遍缺失。如2010年河北省全社会固定资产投资完成12311.85亿元，农村投资仅1793.31亿元。再如，农村义务教育方面，河北省农村义务教育投入“以县乡为主”。在农村教育经费的来源中，农村教育费附加和教育集资是农村义务教育主要经费渠道，农村义务教育的主要责任自然由县乡财政和农民群众承担，造成农村义务教育经费紧张，最终供给总量不足。

（二）农村公共产品供给结构失衡

目前，河北省县乡政府在农村公共产品供给中更加偏重于见效快﹑易出政绩的硬性公共产品，而软性公共产品如农业科技、农村教育、农村医疗卫生等因其外溢性较大，县乡政府的供给力度则不大。政府用于硬性公共产品的投入总量要远大于软性公共产品的投入量，用于农村公共产品的投入要远小于用于非农村公共产品的投入。从投入的均衡性来看，以义务教育为例，全省各市之间义务教育经费、办学条件等方面也存在较大差异。各市义务教育经费投入较不均衡，义务教育偏重城镇，发展失衡严重。

（三）农村公共产品供给效率低下

农村公共产品的供给效率低下主要表现在以下三个方面：第一，县乡政府间财权与事权不对称。目前县乡政府承担了自身和上级转嫁的大量事权，却没有与之相配套的财权，这种情况直接造成了公共产品供给不足，效率低下。例如，基础教育和公共卫生等公共产品，过多地由县乡政府和农民来负担，会造成供给不足和效率低下。另外即使县乡财政有了配套资金也必然会挤占其他资金，这都会造成供给效率的低下。第二，供给主体和方式单一。在农村公共品的供给中，政府作为供给主体处于重要地位，其资金来源主要靠上级拨款和专项补助，不能有效地引入其他渠道资金，筹资渠道狭窄；政府供给又具有强制性，不能完全满足农民的差异化需求，大幅影响了公共品供给的效率。第三，农村公共产品供给决策机制不合理。农村公共产品的供给决策机制是“自上而下”的财政决策机制，这种机制与农民对公共产品的需求往往是相背离的，从而导致农村有限的公共财政资金的投向不能体现农民对公共物品的急需状况，也会造成供给效率低下。

河北省农村公共财政存在问题的原因分析

（一）县乡政府间财权与事权不对等

农村公共产品供给不足有多方面原因，但主要原因是政府间关系失调，各级政府间的财权、事权没有形成合理的匹配，各级政府之间的事权与财权不对称。1994年实行分税制财政体制后，通过对中央税、地方税和共享税的设置初步划分了各级财政的财税权，县乡财政的财税权只包括一些小税种，增值税、消费税等大税种或是划归中央税，或是划归共享税管理。2006年以来，河北省全部取消农业税，致使部分县乡财政失去主要的经济来源，上级财政却没有加大对县乡财政的转移支付，也没有下移相应的财权，政府间财权的划分更加不平衡。由于上级财政与县乡财政之间事权范围划分不明确，上级财政不断地向县乡基层转嫁本应自己承担的事权，如基础教育、基础设施建设、公共安全和公共卫生等，造成县乡政府事权不断膨胀，导致地方政府以较少的财政收入承担了更多的责任。

（二）转移支付制度不健全

我国现行的政府间转移支付制度是分税制改革以来逐步形成的，是以保证各地区财政体制顺利运行和公共服务均等化为目标的。但河北省地区间经济发展不均衡，公共支出成本地区差异较大，各地区间的转移支付较不均衡。主要表现为经济发达地区财政收入越高，省级财政对其转移支付力度越大；经济落后地区由于财政收入少，省级财政对其转移支付力度反而越小。这种差异必然导致贫富差距拉大，最后导致转移支付出现无效率和不公平等社会问题。另外，河北省存在省、市、县、乡四级政府，上下级政府之间的转移支付也因政府收支差异状况表现为纵向失衡。河北省转移支付的程序是省—市—县—乡镇（省直管县的是由省—县—乡镇），拨付资金链条过长，虽然省直管县的财政政策缩短了拨付链条，但是由于资金拨付的时滞性，也影响了资金的使用效率；各级政府的权威性也会造成财政权的不平等，会出现上级财政侵占下级财政的现象，制约县乡财政和农村社会经济的发展。

（三）财政民主决策机制不完善

长期以来我国农村公共产品需求表达机制缺乏，决策主体单一，遵循“自上而下”的决策程序，这是导致农村公共产品结构失调、供给效率低下的重要原因。现阶段，农村的财政民主决策机制还不完善，致使农村基层政府的财政预算基本按照上级政府的意愿来确定；农村公共产品的供给规模和结构，以及由谁为公共产品付费和支付多少，也是由上级部门决定；再加上农民自身力量的薄弱及参与渠道的狭窄导致了农民对公共产品的需求没有话语权。以上因素致使农民对公共产品供给过程的管理和监督缺乏有效的参与，无法对农村公共产品资金的筹措、管理、使用进行规范的监督。

河北省农村公共财政体制建设与完善策略

（一）科学规范县乡政府事权和财权

保证财权与事权统一，必须减少事权、财权组合的不确定性，各级政府要根据事权来匹配相应的财权。事权方面要重点考虑支出的划分范围，财权方面要重点考虑收入的划分范围，尽量使得事权与财权相一致。

1.县乡政府事权的划分。首先，各级政府不得将应由自身承担的事权下放或变相下放给下级政府。划分的具体标准应以农村公共品的受益范围和公共品的分布特征为依据。例如农村义务教育因其具有较大的外溢性，在划分各级政府的事权时，不能按照 “谁办学，谁支付”的方式来开展，各级政府应在财政支出责任的基础上，按照收益对象由中央、省、市承担义务教育经费的主要部分，由县乡两级财政负担次要部分。其次，要明确各级政府的事权和支出范围。应按照公共财政框架的基本要求详细界定各级政府间的事权责任。如对行政管理等事权应大部分划归县级以上政府，小部分划归乡镇政府；对公共卫生、基础科学等与民生关系较密切的事权，应主要划归省、市政府或县级政府，乡镇政府进行协助；对于基础设施建设，如交通建设、水利建设等，应按受益范围确定管理对象，对于跨县乡的项目，其事权主要划归上级政府管理，对于县乡范围内的项目，其事权主要划归县乡管理。

2.县乡政府财权的划分。分税制财政体制造成了地方政府事权与财权的不对称，解决这一现象基本办法就是按照“一级事权，一级财权”的原则，赋予地方政府与其承担的事权相应的收入权力。具体有：首先，对税种划分进行调整。要满足各级政府的财政支出，要求各级政府拥有自身财政收入来源，确立规范有序、稳固可靠的地方税税源体系。对于共享税种，合理划分省、市、县、乡收入范围和征管权限，适度提高地方在税收分成中的比重，以增加县乡留用财力和县乡政府发展经济的动力。其次，合理划分政府间的税权。要求上级政府适度放权，将一些无宏观调控意义的地方税种的征收管理权限下放给地方，以此来扩大地方税收规模，增加地方的财政收入。也可以根据地区经济发展状况设置新的税种。如在社会保障体系不健全、保障资金缺乏的地区可以尝试开征社会保障税，为地方政府完善社会保障制度提供必要地资金保障；在矿产资源丰富的地区可以征收环境保护税，以稳定地筹集环境保护资金，并增强环保工作的强制性，促进经济、社会和环境的协调发展。

（二）改革现有转移支付模式

政府之间的转移支付是各地区间单一的自上而下的纵向财政平衡，采用先集中后分配的方式把部分财政收入不等地分配给各地区。河北省长期以来就是通过这种方式实施政府间转移支付的。但是实行这种单一纵向的转移支付制度缺乏必要的法律规范，透明度较低、稳定性差。针对此情况，河北省可以考虑将横向转移支付作为补充，实行以纵向为主、纵横交错的政府间转移支付模式。并可以考虑县乡之间的财力转移，在纵向转移支付的基础上，可以鼓励迁安、遵化、武安、三河等经济发达的县市与一些经济不发达的县市结成帮扶对象，直接在资金上对其进行支援，以解决经济不发达的县市公共财政支出不足的问题。因此种资金支援主要用于公共财政支出，不以盈利为目的，所以省级政府对经济发达的县市必须在减免税赋等政策上给予优惠，并颁布相应的规章制度，调动其积极性。另外应大力实行省直管县的财政政策，缩短资金的拨付链条，减少市级财政侵占县级财政的机会，提高资金的使用效率。

（三）建立各级政府提供农村公共产品的共同承担机制

农村公共产品的基础性、外溢性特征和当前供给现状决定了政府必须承担起农村公共产品主要供给责任。但是，从全省来看农村公共产品的需求规模较大，仅靠政府的财政投入难以满足对公共产品的需求。这就要求各级政府要积极探索农村公共产品供给机制，把单一的供给主体机制转化为多元化机制。可以考虑将地方性农村公共产品供给责任交与地方政府，跨地区的公共项目供给责任主要交与省市级政府，各县乡政府进行辅助。一些与村民生产、生活密切相关的公共产品或服务可由农村社区负责提供。另外，可以考虑构建政府、企业和个人相互合作的公共服务体系，以引进市场机制和私人投资者提供部分的公共产品。也可考虑把一些非营利农村社会服务机构和组织作为农村公共产品供给的必要补充，使其在一些特殊领域和生产环节能够为农民提供必要的技术服务和生产信息，满足人们的多样化需求。

（四）创新农村公共产品决策机制

政府作出有效的供给决策需建立在农民对公共产品的需求意愿基础之上，必须将利益表达机制和供给决策机制进行有机的结合。一方面，由于小农思想的局限性和落后性，还有部分农民存在对公共产品“搭便车”的心理，必然会造成公共产品需求信息的“失真”。但是完全按照“自下而上”决策模式，供给决策也不完全正确，所以应采取“自上而下”“和自下而上”相结合的方式。另一方面，政府是农村公共产品的最终决策者，需考虑农村公共产品的特点而采取不同的决策方式。如对于农村地方性公共产品，如卫生防疫、基础教育、环境保护等，适合采取“自上而下”方式进行决策；而对于地方性公共产品中有特定要求的供给，如基础设施建设、农业技术等公共产品应采用“自下而上”的决策方式。另外，各县乡农村也应积极探索公共决策机制的建设，由此寻求农民参与公共产品决策的多种途径，以期决策更科学、更民主。

参考文献：

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3.都秀，周楠.建立健全农村公共财政体制的新思考[J].东北财经大学学报，2008（4）