海宁市撤村建居社区管理体制浅析

摘要：撤村建居是顺应城市化进程，积极推进地区经济和社会发展的重要举措，是具有深远意义的重大改革。随着撤村建居工作不断推进，社区功能定位、管理与服务模式等制约因素逐步凸显。本文在调研的基础上，积极探索化解撤村建居矛盾利益冲突的途径。

关键词：撤村建居 管理体制 冲突 构筑

撤村建居是是顺应城市化进程，切实解决新形势下“三农”问题的重要举措。加强撤村建居社区的管理和服务工作，是稳步推进城市化进程，构建和谐社会的必然要求。浙江省海宁市现有21个撤村建居社区，撤村建居作为涉及体制转换、政策衔接等事关群众切身利益的工作，政策性强，影响面广，利益冲突严重。新型社区功能定位如何明确、管理模式如何完善、服务方式如何到位，我们通过发放调查问卷、实地走访等形式进行了专题调研，积极探索化解撤村建居矛盾利益冲突的途径。

一、撤村建居社区的特殊性

相对传统城市社区与农村社区而言，撤村建居社区具有一般社区的共性，而作为城市化进程中的新事物，又有自己的特殊性，体现一定的冲突性。

（一）、形成模式的特殊性

2002年起海宁市在城市规划区内实施撤村建居，至今一直持续建设中。形式采取整撤整建的工作方法，按原行政村设置，村建制改建为社区居民委员会。目前，先后有21个行政村撤销原村委会改建为社区居委会，共涉及159个村民小组、6189户、23276人，其中市区规划区内涉及156个村民小组、6001户、22670人。到2011年底，建成区面积已扩大至约50平方公里。各社区土地征用情况不一：硖石街道高丰、群利社区，海洲街道联合、西郊社区，海昌街道硖西、金利、硖东、丁公堰8个社区的辖区土地已全被征用；硖石街道长园、海洲街道新桥、东长3个社区还有少量土地未被征用；硖石街道农丰、长田社区，海洲街道南郊、新庄社区，海昌街道火炬、隆兴、东郊7个社区未征用土地则在200亩以上。

（二）、规模结构的特殊性

海宁市现有城市社区和农村社区维持原有的规模结构，基本变化不大。而21个撤村建居社区基本属原撤原建，由于原行政村大小不一，因而撤建后社区规模也大小不均等，甚至差异较大。其中规模最大的超2000户，规模最小的仅200多户。从社区内部看，由于规划问题，一些小区出现了多头管理等现象。如硖石街道农丰社区的吴家门小区由原农丰、长园、高丰三个行政村的3个村民小组合并而成，原属农丰村管理的只有一个村民小组（5组），其他村的居民由于固有认同感希望维系原有模式，不愿接受现有的农丰社区管辖，目前仍由原行政村各自管理，而上级部门在工作部署上却将吴家门小区归属于农丰社区。

（三）、组织管理的特殊性

从居住功能上看，城市社区和农村社区每个居住单位一般都是一户家庭，规模相当，人员稳定。而撤村建居社区居住人口密度高，且异质性强、流动性大。政府推进城市化过程中，为有效节约土地，让原分散的农户成片集中居住，大部分实地居民通过房屋出租来补充收入来源，由于租金相对低廉，这些社区聚集了大量外来打工人员，从而形成既有本地常住人口，又有外来进城务工创业人员的复杂局面。从居委会职能上看，城市社区居委会主要处理如卫生、文化、保卫等日常事务及执行上级部门各项工作，而城市居民的养老、医疗来自社会，对社区居委会依赖性较小。撤村建居后居委会一方面要发挥城市社区的公共服务职能，另一方面需尽快解决原村集体资产的处置、拆迁、居民就业和权益保障等问题。从社会交往看，与城市社区内依据业缘、趣缘等联系的关系不同，撤村建居社区居民的人际关系仍局限于原有的血缘亲属、亲朋好友内，乡里乡亲等传统关系仍处主导地位。

（四）、人力财力的特殊性

经过几年努力，我市村党组织和村经济合作社全部改建为社区党组织和社区集体经济组织，撤村建居社区民主自治机制初步建立，社区干部队伍管理更为规范，干部队伍素质不断提高。2011年底，撤村建居社区全部实行居民会议制度，建立社区议事委员会等自治组织，制定居民自治章程及各项工作制度，实行重大事项由居民会议讨论表决通过，财务、事务进行公开，撤村建居社区民主化不断推进。相对来看，农村社区按村规民约，本村的治安、保洁、道路等基本都是自给自足，城市社区的各项制度都实行行政化管理，治安、保洁有物业管理，道路、水、电等属市政管理范围。而撤村建居社区一方面需按照市政管理要求做好治安、保洁、道路等管理服务工作，另一方面由于政策原因，现只能依赖本社区集体经济的股份收益作为社区干部工资、基础设施建设、公共事业建设、小区物业管理等的资金保障，制约了撤村建居社区的发展。

二、撤村建居社区体制冲突的主要表现

（一）、社区规划不合理，管理服务矛盾多

随着海宁城市规模快速扩张，原有社区布点规划已明显滞后于城市化发展需求，虽然市委市政府出台《海宁市城市社区建设发展规划（2006—2010年）》等文件，对社区发展规划做了部署，但撤村建居社区建设中“边建设，边规划，边修正”的状况，导致运作成本过高，资源不能有效整合，全局性、长远性的总体规化缺乏。一是社区基础配套设施规划欠缺。虽然我市制定了相关社区规划，但对于统筹规划社区的基础设施、公共服务设施和公共事业发展等方面的后续配套政策，部分没有细化、部分不够明确，在实际操作过程中，难度较大。二是社区空间分布欠考虑。部分社区空间分布零散，村、居边际不清，有些甚至交叉并存。如海昌街道隆兴社区，地处城郊结合部，目前辖区内还有耕地443亩，林地368亩，水稻20多亩；其居民一半是典型的城市居民，一半是标准的农民，还在挑粪担浇菜；学区划分也是一半在鹃湖学校，一半在双山学校，几年来一直未变，社区居民反响强烈。

（二）、政策接轨不给力，同城待遇支撑弱

村改居后，农民转为居民，理应和城市居民一样享受到市政公共设施和其他政策带来的各种便利。但就目前来看，我市除城市低保、义务兵优抚补贴政策已与城市社区接轨外，其他政策尚未健全，居民在社保、就业、就学、就医等方面依旧和城市居民有差距。如教育上，除长园等部分社区划入市属学校外，近一半社区的学生只能在乡村学校就学。由于乡村学校在规模、条件、师资力量等方面相比城区学校较弱，特别是长田、农丰、铁北教育点，软硬件设施和环境都非常差，生源混杂，师资力量薄弱，居民要求享受同城待遇的呼声强烈。又如，撤村建居社区的硬化、绿化、亮化等公共服务设施建设、垃圾清运及一站式服务补助等尚未纳入城市管理体系，既不享受城市社区政策也不享受农村政策，而经费基本由社区集体经济组织承担，造成工作“两头靠”，政策“两头不能靠”的局面。