中国烟草产业制度变革:专卖放松与产权改革并重

摘要：我国烟草业国家垄断控制、政企合一的制度安排面临诸多困境：专卖合理性不断受到冲击；烟草业大而不强、国际竞争力极弱；制度运行成本高、社会福利受损以及国家形象受影响等，烟草业制度变革很迫切。为此，我国烟草业应渐进放松专卖制度、消除全国统一开放市场所建立的和产业有效集中的财税体制障碍，逐步建立多元化产权制度，以特许经营替代专卖管理。

关键词：烟草产业；现实困境；制度变革；路径选择

中图分类号：F407.8　文献标识码：A　文章编号：1003－7217(2010)06－0102－04

一、引　言

我国烟草业在制度安排上一直保持着特殊性，这种特殊性尤其表现为法定国家专卖和纯粹国有产权的牢不可破。国家专卖和纯国有产权是烟草业在制度安排上两个最为特殊之处，也是该制度安排的两个核心构件，并且这两者还产生叠加效应，形成了国家对烟草业的垄断控制。

与改革开放大潮中各行各业朝着更加市场化、更加开放的方向演化形成鲜明对比，烟草业制度变革一直比较沉寂，因此，有“垄断的孤岛”、“计划经济最后的堡垒”之称。有种种观点对这种制度安排给予支持，为这种制度永久维持而奔走呼吁的也不乏其人。支持这种制度安排的主要依据归结为：烟草具有健康危害性以及由此“寓禁于征”产生高税收，国家为了控烟和确保烟草税收不流失，必须对烟草业实行国家专卖垄断控制。那么，这种观点在理论上是否能立住脚，在现实中能否得到有力支持，换句话说，目前以国家专卖和纯国有产权为根本特征的烟草业制度安排究竟要不要变，能不能变，怎么变。

本文试图从分析烟草业制度特征，把握其消极面人手，分析发达国家烟草业市场化浪潮带给我国烟草业的借鉴意义与巨大压力及我国烟草业现行制度安排面临的现实困境，论述烟草业制度变革的迫切性，并设计以放松专卖与产权改革为着力点推动制度变革的路径选择。

二、我国烟草业制度安排的特征分析

在我国改革开放事业推进过程中，被允许依然保留国有垄断性质的有石油、电信、电力、烟草等行业，相比之下，尤以烟草的国有垄断性最为突出。通常，最为关注的是烟草“专卖”，但人们对烟草制度安排的理解往往也仅限于此。深入分析烟草业制度的本质特征，才能对烟草业制度有较深的理解。

(一)国家垄断经营特征

依据《烟草专卖法》的规定，国家对烟草制品生产销售、进出口实行专卖管理，国家是唯一专卖主体，国家烟草专卖局代表中央政府履行职能，管理烟草行业内各下属单位。我国烟草行业是由国有经济组成的国家垄断行业，国家把所有烟草企业统一划归中国烟草总公司(国家烟草专卖局)管理和经营，所有有关烟草的生产经营活动，除了卷烟零售业务和部分辅料生产外，只能由烟草总公司及其下属的各级各类行业内的公司经营，其他行业的企业、资本不能自由进入烟草行业。

国家垄断不具备一般垄断的区域性、部分性和暂时性特点，它体现的是一种政府规制的行政性垄断。因此，烟草业呈现行业的垄断特性，烟草业的产业链、价值链完全在行业内封闭运行，导致烟草业形成了高度封闭的运行体系。

(二)政企合一特征

我国从事烟草生产经营的近1000家工商企业都是国有企业，中国烟草总公司和国家烟草专卖局实行“一套机构两块牌子”的运作方式，对烟草企业来讲，政府是双重角色，一方面控制着企业所有权，另一方面也是各种行政资源拥有者。烟草业实行的专卖管理、国有独资的运作方式和行政性管理，是典型“政企不分、官商合一”的模式。政企不分导致烟草业政府行为严重，卷烟企业的生产经营更多地是由专卖机构基于行政手段来指挥。生产经营权和专卖行政管理权合一的体制，在计划经济和存在巨大市场空缺的情况下，曾对烟草业发展起了很大作用。但是，政企不分的体制从根本上不符合市场经济原则，企业不可能真正摆脱政府控制；地方政府也会从自身利益出发，利用专卖权封锁市场，阻碍地区间烟草流通；并且，政府很难撇清与烟草企业的利益关系，国内国际对政府控烟不积极的批评也越来越多。

(三)高度集中统一管理特征

按“统一领导、垂直管理、专卖专营”原则，由国家烟草专卖局(烟草总公司)对全国烟草行业“人财物、产供销、内外贸”进行集中统一管理，国家烟草专卖的行政权渗透到烟草生产经营的各个方面。这种高度集中统一管理含有中国烟草总公司对各烟草企业的母子公司管控成分，主要表现为以国家烟草专卖局代表政府的行政管理，这种以行政命令形式的直接干预，除刚性计划管理外，还包括对企业战略制订、市场销售、质量控制、技术创新、多元发展、控烟履约等方面。在高度集中管理体制下，烟草企业事实上更像一个计划经济下的定点加工厂，而不是一个按市场竞争法则自主行动的独立经营实体，企业缺乏自己的核心理念，也不清楚自己的目标和定位，缺乏参与市场竞争的意识和能力，从整个行业来看，竞争不足、活力不足、创新不足。

三、我国烟草业制度变革的迫切性

(一)国际烟草业市场化浪潮给我国烟草制度变革带来借鉴意义和挑战

国际烟草业，市场化是主流趋势。20世纪80年代以来，世界各国掀起了烟草管理体制市场化、产权制度民营化、经营体制公司化的变革浪潮。20世纪80年代初期，全世界实行烟草专卖制度的有80多个国家，但到20世纪90年代末期，只有20个左右国家，如表1所示。业经过充分的市场竞争已诞生了奥驰亚集团、英美烟草、日本烟草和帝国烟草等的跨国烟草巨头，他们凭借强大的管理、科技、品牌、资本和人才等优势瓜分世界烟草市场。目前，在中国以外国际市场，70％的烟草市场已被这四巨头所垄断，这对我国烟草业的改革与发展既具有借鉴意义，又带来巨大压力，也凸显了我国烟草制度变革的紧迫性。

以日本为例，其烟草业制度变革20世纪80年代中期才起步，短短20年取得巨大成效。20世纪80年代中期，日本政府顺应国际烟草市场化潮流，启动了烟草制度变革，取消了烟草专卖专营，将专卖公社改组为株式会社，同时实施产权改革，并将株式会社改造成股份制企业并上市成为公众公司，由此，日本烟草的管理水平、业务发展、经营绩效都发生了巨大变化，一举成为世界第三大跨国烟草巨头，年销量1200多万箱，其中国际市场销量达900多万箱，市场范围扩大到全球160多个国家和地区。

(二)我国烟草业制度安排的合理性受到质疑

在国际烟草业市场化浪潮下，以及国内对石油、电信、电力等带国有垄断性质行业的改革不断深入，社会各方面对烟草专卖继续存在合理性的质疑声越来越大，国内国际对变革我国烟草业制度的呼声不断高涨。我国烟草业制度安排曾一直被称为最有效的控烟办法，这一说法也难以得到数据的支持，数据表明：专卖制度的实施与控制卷烟的生产量、吸食量预期目标背离甚远，如全国卷烟产量从2000年的

3300万箱增加到2009年的4500万箱；在国有企业产权改革不断深化的大背景下，烟草纯粹国有产权制度的效率问题也广受关注；“即使继续实行专卖，也要政企分开，把专卖管理机构与烟草企业分离，保证对烟草经营活动进行公正有效的监督”的观点更是受到不少专业人士的认同。

(三)我国烟草业大而不强

现行制度安排下，我国烟草业大而不强，主要表现在：

1.产业集中度低。我国烟草业制度是以政府为核心构件设计的，这也为政府为了自身利益对烟草企业的不当干预提供了便利，最典型的就是地方保护、市场封锁和对企业合并重组设置障碍，导致了大企业难以发展壮大，产业集中度提高缓慢。截至2009年底，全行业共有卷烟工业企业30家，还有商业企业近1000家，卷烟工业企业四厂商指数为30.02％，与发达国家相比有较大差距。美国烟草市场前三家企业市场占有率在90％以上，其中菲莫美国公司占美国市场50％的份额；日本全国只有一家烟草公司；美国五家烟草公司占本国市场的90％的份额。

2.企业管理现代化水平与税利贡献度低。在政企合一、专卖保护下，国内烟草企业在单一国有产权制度下，产权激励与约束虚化，难以建立起现代公司治理结构，所以，国内烟草企业行政色彩浓厚，管理现代化水平不高，长期以来偏安国内，卷烟出口总量不到世界卷烟总销量的1％，品牌影响力局限于国内，国际竞争力极弱。反映在经济效益上就是税利贡献度的差距：2008年菲莫国际公司单箱销售收入与单箱税利分别是我国的1.75倍和1.9倍；英美公司公司单箱销售收入及税利分别是我国的2.0倍和2.2倍；日本单箱销售收入及税利分别是我国的2.2倍和2.3倍。

3.产业竞争力弱。专卖专营和国有独资等制度安排的共振导致我国烟草企业竞争力低下。具体情况为：从工业竞争力评价指标体系中的品牌竞争力、国际化竞争力、技术竞争力、资本竞争力、辅助竞争力等多个指标考察，与菲莫国际、英美烟草、日本烟草、帝国烟草等相比，我国烟草的国际竞争力综合评价结果为第6名，与烟草生产大国、消费大国的地位不匹配(见表2)。

(四)产业运行成本高，社会福利受损

因其健康危害性，烟草业具有负的外部性，从社会福利角度看，人类更应当将烟草业运行成本降至最低。我国烟草业在现行制度安排下，由于专卖运行本身的成本和专卖运行带来的企业生产经营环节被人为分割产生的交易成本叠加，产业运行成本居高不下，以及垄断带来行业内部高利润，实际上使社会福利受损。首先，覆盖全国所有行政区划，从中央、省、市、县逐级设有烟草专卖机构，各级专卖机构总数近2000家，烟草业市场化的国家则无须承担这部分成本，我国烟草制度运行的成本之高由此可见一斑。其次，作为烟草生产经营活动主体，卷烟工业企业在烟叶供应和卷烟销售上必须经过当地烟草专卖局，不能与烟农和卷烟零售户、消费者直接发生交易，比正常企业多了两道交易环节，交易费用必然大幅增加。美国伯克利大学胡德伟(Teh-Wei Hu)教授主持的中国控烟政策评估课题表明，从行业间比较来看，我国烟草业销售利润率不仅远远高于与它相近的食品加工和饮料制造业，也远远高于全国所有行业的平均水平，烟草业超常利润只能来自于垄断。此外，烟草产品价格虚高也是社会福利受损的佐证。

(五)全球控烟浪潮下我国国际形象受到影响

据中国卫生部公布的《2007年中国控烟报告》显示，中国吸烟者超过3亿，被动吸烟者超过5亿，是受烟害最重的国家。同时，中国公众对于吸烟危害的认知度相当低。加拿大滑铁卢大学教授杰弗瑞，方与中国疾控中心联合进行的调查显示：中国公众对吸烟有害的知识不足，比如只有16％的人知道吸烟会导致阳痿，中国吸烟者中有戒烟计划者的比例在14个国家中是最低的。

在近几年的国际控烟大会上，中国受到批评越来越多。在2008年南非德班举行的《烟草控制框架公约》缔约方会议上，中国得了一个尴尬的奖项――“烟灰缸奖”，此奖由与会的非政府组织代表评出，专门颁给控烟不积极的国家。世界卫生组织2008年对执行无烟环境立法给出的评分，总分10分，中国仅得1分。

国际控烟专家指出，中国烟草专卖机构作为政府部门，要履行《公约》控烟义务，但同时它又是烟草公司，要维护本行业利益，政府与烟草企业关系太近，难以让人信服政府的控烟决心。我国是具有重要影响力的大国，一直以来倡导以人为本的理念，致力于负责任大国的形象建设，却在控烟问题上难以理直气壮。

四、我国烟草业制度变革的可行性

我国烟草业现行制度是在特殊的历史背景和产业环境下确立的，时至今日，已初步具备了制度变革的时机和条件。

(一)现行制度确立时的特殊历史背景和产业环境

烟草业现行制度是在改革开放初期确立的，当时政治上刚刚拨乱反正，党和政府的工作重心刚刚转移到经济建设上来，计划经济、短缺经济色彩浓厚，改革开放事业和经济、社会发展等都处在探索、起步阶段，反映在烟草行业环境上，“散、乱、差、低”现象突出。而政府的市场监管、税收征管等经济领域的管理能力脆弱，依靠社会力量防止烟草制品泛滥流行也不可行，需要政府对烟草生产经营活动给予强有力的管理和控制，以国家垄断、政企合一、高度集中统一管理为特征的烟草业制度就此应运而生。

(二)烟草业制度变革的条件逐步成熟

改革开放以来，我国政治、经济、文化与社会建设都取得了大的进步，烟草业环境也发生了巨大变化。对经济市场化改革总体方向的认识已深入人心，社会主义市场体制已基本建立，各行各业市场化改革都取得巨大成效，政府行政管理基本规范成熟，政府在经济领域的秩序维护、市场监管、税收征管能力大为增强，社会文明进步也有目共睹；烟草业“散、乱、差”的状况也有了较大改观，产业集中度已有较大提高，诞生了红塔、上海、湖南中烟等具有自我约束和自我发展能力的大企业，市场秩序已基本走上正轨，人们对烟草健康危害性的认识已有较大提高，社会和民间控烟力量已逐渐壮大。那种对烟草业的国家垄断控制一旦放松就会导致国家利益受损、税赋流失、烟草过度流行的担心越来越显得没有根据。

五、制度变革的路径选择：专卖放松与产权改革并重

我国烟草业制度变革的目标可以确定为：让政府远离烟草，建立管理体制市场化、产权多元化、经营体制公司化，社会力量和政府共同监管下的经济垄断型产业模式，使中国烟草综合实力位居世界前三强，使国家利益、产业竞争力、社会福利、烟草控制各个目标均得以有效实现。

专卖放松、国有产权改革是我国烟草业制度安排的关键问题所在，财税体制调整是实施制度变革的一个重要外部条件，专卖放松、产权改革、财税体制调整三者必须相互配套、协同推进。烟草业制度变革要依据循序渐进、统筹兼顾、先易后难、协同配

合的原则。因此，我国烟草业制度变革的基本路径是：

1.以渐进变革、两步走方式放松专卖制度。第一，将专卖管理和经营职能分开，专卖局定位为纯专卖执法机构，工业企业定位为烟草特许经营主体，对工业企业实行计划管理不变，淡化和最终取消专卖局所谓的卷烟销售和烟叶收购职能，将其划归工业企业；第二，在市场经济环境进一步好转，市场秩序进一步规范情况下，将烟草专卖职能并人工商行政管理职能，不再单独设立烟草专卖机构，同时加强以工商行政管理机构为主，司法、税务等参与，烟草工业企业协同配合的烟草市场监管和秩序维护工作。

2.逐步打破并消除妨碍全国统一开放市场建立和产业有效集中的财税体制障碍。将烟草消费税由生产环节逐步过渡到流通环节征收，同时辅以财政补偿的方式照顾地方既得利益，消除地方财税收入与当地烟草生产的过度关联性，为产业集中，培育大型企业集团排除地方政府的行政干预。

3.通过产权市场转让兑现国有烟草资本增值，逐步建立多元化的产权制度。通过产权公开竞拍转让等有效方式，兑现国有资本增值，逐步实现国有单一产权到国有绝对控股再到国有相对控股，实施公司化改造，达到引入优秀战略投资者、建立现代产权制度，实现现代化公司运营的目标，确保国有产权最大增值、产业效率与产业竞争力最有效提高、社会福利最大化。

4.以特许经营下的经济型垄断替代专卖管理。在市场经济比较成熟，社会监督体系比较完备，烟草业经济型集中垄断已经形成的情况下，对为数不多(1～3家)烟草寡头公司以特许经营形式替代专卖管理，国家垄断、政企合一、高度集中统一管理的烟草制度就自然结束其历史使命而不复存在。

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