完善煤炭资源税改革的对策

摘要：目前，我国煤炭资源税费制度存在很多问题，使煤企业陷入困境，导致整个煤炭产业不景气，这已成为我国经济发展的突出问题，引起社会的广泛关注与研究。针对煤炭资源税制度的突出问题，经研究发现主要问题有：煤炭资源税改革中的税费关系调整难度大；煤炭资源税税率的细化困难；煤炭资源税改革的市场价格难以确定；煤炭资源税改革的阻力大。本文提出的对策建议包括：我们应该必须改革煤炭资源税计征方式，应大力提高煤炭税负担水平，对各种税费进行调整合并，合理划分中央与地方权力，严格控制煤炭资源税支出，保证煤炭主产区的经济稳定，应该建立健全煤炭税费补贴机制。

Abstract： At present， lots of problems existing in China's coal resource tax system make the coal companies be in trouble and lead a downturn in the whole coal industry， which has become a prominent issue in China's economic development， causing widespread concern and research. Aiming at problems of the coal resource tax system， the study finds that the main problems are： coal resource tax reform is difficult to adjust the relationship between taxes and fees； the refinement of coal resource tax rate is difficult； coal resource tax reform is difficult to determine the market price； the resistance coal resource tax reform is large. Countermeasures and suggestions in this paper include： we should have a reform of coal resources tax levy mode， vigorously improve the coal tax burden level， adjust and incorporate the various taxes and fees， rationally divide the central and local power， strictly control the coal resource tax expenditure， ensure the economic security of main coal production area and establish and improve the mechanism of coal tax subsidies.

关键词：煤炭资源税；财政效应；从价计征

Key words： coal resource tax；financial effect；ad valorem

中图分类号：F812.41 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）14-0015-04

0 引言

建立科学合理完善的煤炭资源税制度，有利于实现矿产资源优化配置，发挥煤炭资源最大效益，促进经济社会可持续发展的重要保障。根据我国经济的整体发展态势和煤炭产业的现状，可以明确地知道，煤炭资源税的完善迫不及待。我国煤炭资源税费制度总体结构不合理、主体税种资源税制度设计存在缺陷、现行煤炭资源税费制度缺乏对矿业活动的政策激励措施等问题。要科学构建煤炭税费制度体系，改革与完善资源税制度，建立煤炭资源税费激励机制等政策。煤炭资源是个夕阳产业，如何借鉴国内外经验，对本国煤炭产业提出相应的对策和合理的建议成为重点。为此，煤炭资源税的不断创新，煤炭资源税的体系化和制度化成为本文的重点。

1 煤炭资源税改革的背景

1.1 煤炭产业面临的现状

1.1.1 煤炭资源在我国的重要地位

煤炭是一种地下矿产资源，是在长期的历史长河中经过复杂的一系列反应形成的，其形成有特定的原因，它有着广泛的用途，在世界能源历史中曾发挥过重要作用，在我国亦是如此。

中国有悠久的煤炭历史，煤炭在中国有数千年的利用历史。中国古代文明遗址中，发现了许多工艺品，精美绝伦。煤这一名词首次出现在古中国明代书籍中，这在世界上是最早的。因此，可以说煤炭和古人的生活息息相关。现在虽然煤炭的重要位置已被石油和天然气所替代，煤炭的能源地位大大下降，但在今后相当长的一段时间内煤炭资源消费在我国仍占据重要地位。

1.1.2 金融危机的冲击

自2008年金融危机年以来，我国煤炭经营状态和形势持续下行，绝大多数煤炭企业遭遇了多年以来少有的经营困境。金融危机对我国煤炭产业带来严重影响，煤炭大量积压，煤炭价格持续下降，煤炭产业利润普遍下降，煤炭产业进入寒冬。

1.1.3 煤炭外部市场萎缩

一方面，随着非洲、拉丁美洲煤炭资源开采量日益增加，技术进步，再加上劳动力成本较低，对中国煤炭出口造成巨大压力，国外市场萎缩；另一方面，石油、天然气和核能以及风能等新能源利用率提高，使得煤炭能源消费比例下降，造成国内市场空间压缩。以下就从煤炭的市场价情况、国内外贸易变化、煤炭市场集中度三个方面并结合供求关系变化对我国煤炭产业现状进行扼要的分析。首先，煤炭产业发展已经达到高峰期，进入衰退阶段；其次，国外主要消费的能源是石油和天然气，煤炭利用对环境造成很大污染，所以煤炭在国外尤其是发达国家所占消费比例小，造成国外市场小，煤炭对外出口下降；再次，煤炭产业主要集中在中国等不发达国家，发达国家基本完成了产业升级，对我国煤炭产业造成巨大压力。供求关系不平衡是造成煤炭价格下跌的根本原因，即市场需求不足，而我国目前煤炭产能过剩。近年来，全国许多地方都出现了不同程度煤炭资源产能过剩的状况，尤其是内蒙古自治区和陕西煤炭积压严重，对我国整个煤炭产业带来严峻挑战，影响国民经济。从这个角度说，煤炭资源税改革必将成为重要的一环，是加快我国经济体制改革的有机组成部分，对国民经济发展至关重要。

1.2 世界能源消费结构调整

1.2.1 中国周边地区市场分析

蒙古国、俄罗斯、印度、中亚地区和南太平洋的澳大利亚是中国相邻国家或地区中的重要产煤国。俄罗斯和澳大利亚煤炭资源开发较早，煤炭存储量较丰富，给我国带来较大挑战，因此，我国有必要改革煤炭税费制度，促进煤炭经营的市场化，优化煤炭的使用率和利用率，大力提高煤炭产业的经济效益。蒙古国和印度煤炭已探明储量丰富，加上劳动力成本较低，导致煤炭价格较低，对我国煤炭产业产生影响。所以，现在中国煤炭产业必须升级改造，煤炭资源税改革首当其冲，不可回避。

1.2.2 环境的负面影响

煤炭资源的环境问题非常突出，这也是煤炭资源税改革的重要原因。煤炭资源型城市的概念是指以煤炭资源开发为经济支柱的能源城市，一个城市中的所有产业，其中煤炭业所占比重最大，该城市就成为能源城市，淮北市就是典型的煤炭资源型城市。但煤炭资源型城市在煤炭开采中面临的主要问题有：空气污染严重，即煤炭资源城市在煤炭资源开发过程中会产生大量粉尘颗粒，也会有许多有毒气体，例如，一氧化碳、二氧化硫、二氧化碳等，这都会对人体健康造成损害。粉尘和小颗粒会是由爆破和瓦斯爆炸引起的，有毒气体是由煤炭燃烧导致的。改变地貌，地面沉降，即煤炭资源开发会毁坏地表植被，使植被覆盖率下降，同时地下被挖空，造成地面下沉，地下水下沉，并且会导致土地沙化，还会危害到地面的桥梁、道路、各种建筑、河流和公众的财产。滑坡、泥石流等地质灾害是山区和丘陵地区煤炭资源开发导致的。因此，对于煤炭资源型城市来说，不断创新改革才是出路，转变经济发展形势，走可持续发展道路才是解决之道。造成煤炭资源型城市生态环境问题的主要原因有：煤炭资源的破坏性和掠夺式开发，对环境造成危害；只追求经济利益，忽视生态利益；相关环境法律法规不健全，公众的环境保护意识淡薄。

1.2.3 煤炭资源税不合理

税收是国家或政府获得收入的主要形式之一。煤炭资源税属于税的一种形式，对煤炭产业的发展起关键作用，煤炭资源税改革是加快煤炭产业发展的必要举措和重要手段。但是目前中国煤炭税费制度存在严重问题，必须不断探索和深化煤炭税费制度改革，建立健全合理完善的煤炭税费制度。当前，中国煤炭资源税改革的重要原因和必要性在于： 市场需求量小、污染严重和产业利润缩水，清洁能源的快速发展与产能严重过剩。这三点是外部原因，最重要的是自身原因，即煤炭资源税费制度不合理，也是直接原因。

2 煤炭资源税制度改革对我国的影响与作用

2.1 煤炭资源税改革的政治作用

煤炭资源税税费制度改革有利于维护国家拥有煤炭资源所应当具有的正当权益。国家获取煤炭资源税费收入是有法理依据的，不是凭空产生的。我国在煤炭资源开发过程中逐步建立和完善了相关的法律和法规，比如说《中华人民共和国矿产资源法》，这部法律中明确规定了矿产资源开发的相关法律条文和相关条例，使煤炭资源开发有法可依，煤炭资源开发的同时要求保护环境，这有利于保护生态，实现可持续发展。①

2.2 煤炭资源税改革与完善的财政效应

煤炭资源税改革有助于增加地方政府的财政收人。由于内需严重不足再加上我国国内产业结构不合理、煤炭资源产能过剩等等问题比较突出，许多产业停产甚至破产，造成我国地方各类税收收人严重不足，同时地方政府没有发行地方公债的权力，地方政府财政能力有限。在我国现今体制下，按照有差异的自然资源种类划分，除了海洋石油税收入归属中央政府（进人中央政府固定财政税收收人）外，其它资源税收益划归地方财政收入（进人地方政府固定财政税收收人）。煤炭行业发展的最终目的是增加人们的收入。

2.3 煤炭资源税改革的技术效应

煤炭资源税改革会促进企业创新开发开采技术，提高煤炭回采率，有助于减少煤炭资源浪费。目前，大量煤炭资源销售价格都与国际价格水平基本接轨，煤炭价格受国际经济大环境影响波动，因此可以采用国际煤炭标准价格。煤炭资源税改为从价计征后，炭税率的标准大大提高，必须提高煤炭资源重复开采率，减少浪费，有利于提高煤炭资源利用效率。技术进步的最大作用是减少煤炭资源开发的成本，在一定程度上获取最大的利润与经济效益，使煤炭行业走向创新道路。

2.4 煤炭资源税改革的产业效应

煤炭资源税改革有助于促进我国煤炭产业优化升级，带动整个产业链条的完善，进而推动我国国民经济的增长。煤炭资源税改革可以规范煤炭行业的市场秩序，使市场发挥其作用，以达到产业结构升级的目的，有利于提高第三产业的比重，减少重工业所占的比例，有利于增强我国的经济实力，也有利于我国产业更好的走出去，提高我国经济的对外竞争力。煤炭资源税改革的自身效应，煤炭资源税改革的自身效应重大。煤炭资源税改革首先会促进煤炭业自身的优化和升级，其次会增强煤炭业在国民经济中的地位。

3 煤炭资源税改革存在的困难

3.1 煤炭资源税的税费关系调整难度大

煤炭矿产资源的开发不但要支付各种税费和杂费，而且要缴纳矿产资源开采税。煤炭矿产资源补偿费、探矿权费用、采矿权收取的价款和使用收取的税费都是依据各种税法应收取的费用，同时涵盖依据各省级、自治区，直辖市法律法规收取的基金和其他收费，并且包括省级以下各个地方政府设定的涉及煤炭各收费项目。由于它涉及到的利益主体相当多，税、费的改革将重新划分部门利益、中央与地方利益分配和省、市、县、乡利益分配问题，具有深远影响。在某种程度上明确煤炭税收入性质，建立全社会代际公平、全民共享、可持续发展的资源收益分配机制上看，简化煤资源税、费是最佳选择。煤炭资源税的目的是增加国家的财政收入，保护和调节矿产资源开发，更好的推动国民经济发展，做到煤炭税取之于民，用之于民，为民服务，促进社会和谐。

3.2 煤炭资源税税率研究的细化难

煤炭资源税改革过程中，即使现在已经实现了从价征收计费制，但是保留其中的细分税税率的差别化制度，发挥该制度的分层调节作用，依旧是必要的。具体而言，从节能减排的角度，应积极鼓励高品位煤炭的开采。从环境保护治理开发的角度，低品质和煤层浅的煤矿尽量保护，因为开发成本太高。我国政府应制定一套统一规则和标准，比如高品质优良煤炭品种必须承担高税率，而那些低品质带来的环境污染外部性可以通过设立环境谁污染谁来解决，资源税征收不应过度。根据我们以上的分析，对煤炭资源矿产的价格折算系数和资源税税率的设定都应该由省级部门决定。

3.3 煤炭资源税改革的市场价格难以确定

总体上看，我国煤炭资源税改革为什么会迟迟没有进行，一个原因是煤炭资源税改革极有可能会对矿产煤炭价格产生冲击，从而影响全国用电价格，对相关制造业产生巨大影响。只有完全整合这些产业，更好地发挥产业群的效应，使市场通过价格来规范煤炭行业。大体上看，资源税改革对第二产业影响要大于轻工业和农业，对工业产生影响远高于服务业，对传统机械制造业影响高于软件设计等等高新技术工业，煤炭产业结构调整、优化升级是我们最终的目的。煤炭资源税改革已经是箭在弦上不得不发，只有及时推进税费体制改革才能抓住机遇，取得立竿见影的效果，更好地实现煤炭资源税改革的宏伟目标。

3.4 煤炭资源税改革的阻力大

煤炭资源税改革起步较晚的原因之一是煤炭资源税改革面临重重阻力。煤炭资源税改革阻力重重的原因是人们担心煤炭税的改变会侵犯既得利益。此外，税制很不完善，即税费轻重、税费结构都不合理，存在很大问题。一方面，党和政府提出必须加快煤炭资源税改革，改变不合理的税制政策，建立健全合理的税制体系；另一方面，煤炭行业税制体系僵化，存在大量问题，该行业既得利益者惧怕改革，不愿意变化。

4 煤炭资源税改革的对策

4.1 改革煤炭资源税计征方式

煤炭资源税计征方式的转变至关重要，即将煤炭资源税由从量定额定量征收改为从价定率定价征收。大大增强煤炭资源税的宏观调控能力是从价计征煤炭资源税收到的重要效果。从价计征将税收与煤炭产业的市场销售价格直接挂钩，有利于建立合理的煤炭资源市场价格，有利于通过税收的调节作用调节资源利润分配，有利于市场通过市场价格传导体制增加资源原产地政府的财政收人，适度恰当补偿资源地区之间利益，西部地区得到其相对应的应得利益。从量计征到从价计征是煤炭资源税征收的一项重大关键转变，有利于规范煤炭产业的发展，有利于调整国民经济比例和结构，有利于保证国民经济运行，提高中国经济对外竞争力。煤炭税费从价计征到底适不适合，那就要看它是否符合我国煤炭产业的当前实际情况。煤炭资源税从价计征的实施需要提供法律制度保障，比如国家出台的《资源税暂行条例》。

4.2 大力提高煤炭税负担水平

煤炭税负担水平是煤炭税改革的重要措施。在着手提高税负上，科学合理完善的税率计划尤为关键。一方面，要想到煤炭开采对自然环境造成的巨大损害成本，实现促进煤炭开发的外部成本远低于开采煤炭的收益；另一方面，又不太至于使税负担过高，从而致使纳税人受到损害。为此，建议制定合理的煤炭税费制度，采用从价计征税制，税收税率在5%-15%之间最为合适，同时不断完善创新煤炭资源税计征方式。

4.3 对各种税费进行调整合并

税费的调整是煤炭税改革的基本要求。在当前历史条件下，税费的种类和明目繁多是必然的，这是由于特定的社会背景决定的。然而，这些税费缺少一套统一标准，通常不规范、不严格、不透明，因此在设计煤炭资源税改革计划和方案时，必须清理整合种类繁多的各种涉及煤炭产业的税费，切实减少煤炭资源产业负担。煤炭资源税相关小税种的精简是必要的，也是较容易完成的。

4.4 合理划分中央与地方的权力

中央政府与地方政府建立合理的分权体制，合理分配煤炭资源税收入。2014年，国务院将淮北矿业集团等大多数央企缴纳的企业所得税继续作为中央财政收人，原因是因为国际原油及其产品价格波动频繁，导致煤炭企业利润收入不稳定，影响煤炭产业发展，对我国国民经济产生影响，不利于我国产业结构优化升级。中央政府和地方政府必须严格规范煤炭资源税的使用，要加大煤炭资源税的投入用于环境恢复，保护环境，强化煤炭开采带来的污染治理，改善生活环境，以缩小东中西部地区的发展差异。

4.5 保证煤炭主产区的经济稳定

煤炭资源税改革会对我国的宏观经济和微观经济产生重要影响，对煤炭主产区的影响更是如此。煤炭资源税改革也会对各地区经济产生不同的影响，税负转嫁能力的强弱对各产煤大省产生重大影响。所以，为减少煤炭资源税改革对煤炭主产区的重大冲击，党和政府等相关部门一定要制定有关预防机制，尽量避免对煤炭主产区的影响，保证该地区的经济稳定。煤炭主产区的经济稳定对煤炭业极其重要作用。

4.6 建立健全煤炭税费补贴机制

合理的煤炭资源税费补贴机制是深化煤炭资源税的重要组成部分。对煤炭相关产业进行补贴，防范转嫁成本现象的发生，建立一整套约束机制，根本目的是为了促进煤炭产业转变经济发展方式，煤炭资源税补贴机制是不可缺少的。煤炭资源税费补贴机制的重点是核实煤炭资源税哪些项目需要提供国家财政收入的补助，分门别类，面面俱到，是煤炭资源税费补贴机制成为一个完整的体系。此外，煤炭资源税费补贴机制要求健全相应税法和税规，杜绝不按法律办事的现象发生，坚决抵制破坏税制的行为。

5 结论

当今世界全球经济都面临着产业结构升级的巨大挑战，因此必须顺应这一历史潮流。我国既有机遇，又面临着挑战，必须抓住机遇，迎接挑战。煤炭资源改革是我国煤炭发展的瓶颈，尤其是在当前我国经济发展下行压力增大的情况下，必须加快推进我国煤炭资源税税制改革。资源最优配置是利用资源为人类服务，谋取最大利益，资源消耗核算的最终目的在于确定稀缺性能源对子孙后代的深远影响，最大程度地减少负面影响，扩大煤炭资源的正外部性，实现矿产资源的最佳配置，因此，具有绿色可持续发展的重大意义。

总而言之，煤炭资源税改革与完善是我国煤炭行业发展的必由之路，也是煤炭行业升级的主要方法与手段。我们人类社会要想不断进步，就要不断地与时俱进，面向未来，煤炭行业同样要不断创新。煤炭资源税改革与完善是经济发展的必然趋势！

注释：

①姜涛，朱宝玉，蔡德发，等：《煤炭资源税改革影响分析》载，牡丹江师范学院学报：哲学社会科学版，2015（1）：32-37。

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