专访吴晓灵

今年暮春，机构改革尘埃落定，原货币政策和银行监管集于中国人民银行一身的局面发生根本变化，银行监管职能从央行分离，归入新设立的中国银行业监督管理委员会(下称银监会)，而中国人民银行将专司负责货币政策的制定和执行――这一领域，此时此刻，正是表面上一派平和而深处暗伏玄机。

央行的政策制定者们在未来面临以下重大挑战，当然，这些挑战，可能正是机会。

――利率市场化

尽管改革开放以来，中国经济中绝大多数的商品和劳务都实现了市场化，但最为重要的生产要素――资金的价格（利率）依然没有实现市场化。近些年来央行已经逐渐实现了货币市场利率的市场化，以及贷款利率的一定范围内浮动。但至关重要的存贷款的利率仍然没有实现市场化。中国的商业银行也一直在利率管制的环境下经营，缺乏确定资金成本以及根据贷款风险进行定价的经验和能力。

随着我国加入世贸组织以及银行业的开放，实现利率市场化将是未来几年内整个银行业绕不过去的槛。由于利率市场化改革的复杂性和高风险性，央行在决定利率市场化的步骤和时机方面将面临考验。国际经验表明，许多国家在实现利率市场化的过程中出现了金融风险。更重要的是，利率市场化效果如何，并不仅仅取决于央行，在更大程度上取决于商业银行的改革步伐和风险管理能力的提高。

――资本项目开放下的宏观调控的挑战

实现资本项目完全可兑换是我国外汇管理体制改革的目标。随着我国经济国际化程度的提高，我国对资本项目的管制逐步放松是必然的趋势，否则，监管成本会越来越高。

国际经济和金融市场的波动会对央行的宏观调控能力提出挑战。央行必然要面对汇率制度和国内独立货币政策的冲突。实际上这种冲突现在已经显现出来，那就是近年来国际上一直要求人民币升值的压力。目前，在盯住美元的汇率制度下，中国已经失去了货币政策的部分独立性。现在来看，国际上没有一个大国实行固定汇率或者盯住汇率制度。在开放的环境下，将来无论选择什么样的汇率制度，货币当局面临的宏观调控的任务会更加艰难。

事实上，央行面临的挑战还将来自监管层面。尽管银行监管的主要职责归于银监会，但央行负有维系金融稳定之职能，使其必然在监管上需承担一定的责任。

――提高商业银行国际竞争力

我国银行系统资产的绝大部分仍然掌握在四大国有商业银行手中。在外资银行的准入限制将于2006年取消前，国内银行特别是四大国有商业银行需要尽快提高自己的竞争力。国有商业银行需要完善公司治理结构，完善内部激励和约束机制，建立真正商业化的运行机制。但是在保持国有独资的情况下，完善内部激励和约束机制的可能性很低。

――降低不良资产率，补充国有商业银行资本金

在较短的时间内，将四大国有商业银行高达26.1％的不良资产（按2002年度数据）降低到15％的范围内。尽管新增贷款可以自然降低不良贷款率，但是四大国有商业银行仍然要将每年大部分的营业利润用于核销不良资产。即使四大国有商业银行能够在2008年以前将不良资产比率降低到15％，但在上市之前，国有银行需要为这15％计提足够的呆账准备。这样，其资本充足率将会远远低于巴赛尔协议规定的8％。每年近万亿元的新增贷款将使得需要补充的资本金越来越大。

――农村金融体系改革的挑战

“因地制宜”的改革措施实际上回避了农村信用社的历史包袱问题。在没有再贷款的支持下，农信社无力发挥支持“三农”的作用。此外，农信社的体制问题依然没有得到解决，自生能力很差。

――监管和金融创新的挑战

监管和金融创新永远是一对矛盾。金融创新是商业银行和其它金融机构为满足客户需求，提高自身竞争力和盈利能力的必然追求。但是监管机构的目标是保持金融系统的稳定。如何保持监管和创新的平衡？

五六月间，《财经》杂志就上述问题对中国人民银行副行长吴晓灵 进行了专访。吴晓灵 一一作答，相当详尽。现将访谈内容实录如下。

――编者

吴晓灵

1984年毕业于中国人民银行研究生部

1985年任中国人民银行金融研究所应用理论研究室副主任

1988年任《金融时报》社副总编辑

1991年任中国人民银行金融体制改革司副司长

1994年任中国人民银行政策研究室主任

1995年任国家外汇管理局副局长

1998年4月任国家外汇管理局局长

1998年11月任中国人民银行上海分行行长

2000年2月任中国人民银行副行长

2000年6月任中国人民银行副行长兼国家外汇管理局局长

2001年4月任中国人民银行副行长

关于与银监会的分工

银监会在对商业银行进行监管时要把商业银行执行央行利率政策、准备金政策、信贷政策的情况作为重要的监管内容，同时央行必须保留必要的检查权；央行要在货币信贷信息和监管信息上与银监会做到实时共享

《财经》：银监会设立后，对商业银行的监管职能并入了银监会。这一职能从央行分出，对于央行了解货币政策的具体执行情况，以及提高货币政策的传导效率会有哪些挑战？如何应对这些挑战？

吴晓灵 ：中国经济体制正处于向市场经济体制转轨的过程中，商业银行自我约束和激励机制不健全，货币政策的传导还不能完全依赖市场机制，中央银行对商业银行的行为还要进行一些必要的窗口指导和进行监督检查；在货币政策实施的过程中，央行除关注总量指标外，还要对信贷结构予以关注；由于经济发展的不同阶段、不同时期政府和央行关注的重点不一样，统计指标也会有适当的调整。

银监会未分设前，这些工作中国人民银行可以和监管工作统筹兼顾，一并进行。监管工作分离出去后，怎样提高货币政策窗口指导和监督的有效性，如何保证调查统计的时效性和适应经济形势的变化，是中国人民银行在履行中央银行职责中面临的新挑战。

提高货币政策制定、实施的专业水准，强化金融宏观调控机制和提高银行监管的专业化水准，保持银行可持续、稳健发展是这次监管体制改革追求的目标。加强中国人民银行与银监会的合作是提高货币政策实施的有效性和降低监管成本的有力保证。

为应对央行面临的新挑战，首先，要加快商业银行改革的步伐，建立商业银行的约束激励机制；其次，银监会在对商业银行进行监管时要把商业银行执行央行利率政策、准备金政策、信贷政策的情况作为重要的监管内容，同时央行必须保留必要的检查权；第三，人民银行要不断完善货币信贷统计制度，减少重复报表，在货币信贷信息和监管信息上与银监会做到实时共享，同时要不断完善银行会计科目设置，让金融统计建立在真实的会计信息的基础上，不断完善全科目上报制度，努力在全科目上报的基础上生成金融宏观调控所需的统计数据，最大限度地减轻商业银行的负担。

《财经》：是否可以这样说，在央行和银监会的具体职责分工上，央行制定信贷政策，而银监会主要监督商业银行执行信贷政策，但同时央行也要对商业银行具备一定的直接的检查权？但是当银监会分立后，央行是否还有手段实施检查，此前，这类检查的具体工作是否由监管司局主要承担？

吴晓灵 ：银监会分设前信贷政策执行情况的检查由货币政策司和监管司局共同执行。银监会分设后，在与央行业务有关的方面人民银行还应保留一定的检查权。这对央行了解政策执行情况和存在问题非常有用。我们的检查以非现场检查为主，但也不排除必要的现场检查。为减少对金融机构的重复检查，人民银行不会进行普遍的现场检查，现场检查主要采取抽查的方式，并且事前会和银监会协调。

国际上央行和监管当局配合默契的事例很多，在美国，美联储、美国货币监理署、存款保险公司对商业银行都有监管权。但他们在现场检查时每年各有分工，不做重复检查。我想我们也应该能做到这一点。

关于利率市场化

在利率市场化过程中，城市与农村应坚持同样的改革顺序和原则，在农村也不应先放开存款利率的核定

《财经》：利率市场化是未来几年我国金融系统必须面对的一个巨大挑战。我国目前是否已经具备了利率市场化的条件？目前在农村信用社推行的存款利率浮动试点能够大规模在城市推广吗？

吴晓灵 ：利率市场化对我国金融系统的挑战主要表现在两方面，一是金融机构要逐渐适应市场化的金融工具和金融资产的定价方式，让利率能较好地反映金融工具和金融资产的市场供求与风险；二是金融机构要提高风险管理的水平，做好资产负债的利率风险匹配，努力学会利用各种金融衍生产品管理自己面临的市场风险。

推动利率市场化要做几方面的工作，一是要硬化企业和金融机构的预算约束，完善其激励、约束机制，让他们真正承担经营行为的后果；二是要允许企业和金融机构学习、运用新的金融工具管理市场风险；三是教育广大投资者与筹资者要有风险意识，识别风险，承担风险，对自己的金融行为负责。

应该说这三方面我们都有许多工作要做，但条件在逐渐成熟。我们现在已经放开了银行间市场利率，加大了外币利率和大额存款利率的市场定价成份，扩大了贷款利率的浮动幅度。今后我们还会加大这些方面市场化的力度，最后再放开存款利率的定价权，这是为了防止恶性竞争和防止经营不善的金融机构高息揽存掩盖风险。资金是流动性很强的商品，在利率市场化过程中城乡应坚持同样的改革顺序和原则，在农村也不应先放开存款利率的核定。

关于是否调整货币政策目标

货币政策目标没有充分的依据进行调整。中国人民银行将保持政策的连续性，密切关注经济和货币信贷形势的变化，适时做出微调

《财经》：今年以来货币供应量M1和M2持续高速增长，超过了央行年初制定的16％的增长目标。你如何看待这种增长？许多人认为中国经济可能已经进入了新一轮的经济增长周期，你如何看待这种观点？这是否意味着央行会调整以前的以缓解通货紧缩为目标的货币政策，转向以防止经济过热为主？

吴晓灵 ：今年1至4月货币供应量M1和M2的增长分别为18％和19.2％，均高于央行年初制定的增长目标，这种增长态势与1月至4月国民经济的增长态势是一致的。1月至4月国民经济在经济效益提高、经济结构改善的基础上实现了8.9％的增长率，这是多年经济改革与经济调控的政策结果。如果没有SARS和伊拉克战争这两个突发因素，中国经济将进入一个稳健运行的新阶段。但现在这两个因素对中国经济有多大影响还难以估计，因而货币政策目标没有充分的依据进行调整。中国人民银行将保持政策的连续性，密切关注经济和货币信贷形势的变化，适时做出微调。

关于鼓励发展直接融资的实质

债券市场的不发达阻碍了储蓄的分流

《财经》：中国人民银行5月14日的2003年第一季度货币政策执行报告提出，我国融资格局中贷款形式的间接融资比重过高，股票、债券融资等直接融资方式比重过低；今后要增加投资渠道，分流部分储蓄，大力发展直接融资。应如何理解这段表述？是否意味着央行赞成开辟银行资金流入股市的多种途径？

吴晓灵 ：不是开辟多种渠道让资金入股市，而是开辟多种渠道运用多种工具让储蓄资金分流进入资本市场。现在的资本市场是一个跛足市场，股票较多，债券非常少，只有国债，而国债市场被分割成交易所市场和银行间市场。从市场参与者的发育看，许多人更容易接受比银行存款风险大，但收益率又高于存款利息固定回报的工具――债券，而债券市场的不发达阻碍了储蓄的分流。

现在有许多不规范的代人理财工具，包括信托投资公司的集合信托计划、商业银行的委托贷款，如果我们能放开项目债券市场，这些投资者就可以光明正大地购买债券，券商可以放心地赚发行费。有了较发达的债券市场，再允许信托投资公司做单位信托基金业务，他们就不会费尽心思地绕开法规集资搞项目投资了。只有在这种情况下，才能出现真正规范的私募基金投资，否则信托投资公司的集合信托计划总会处于尴尬的地位。

《财经》：企业债券市场何时能放开？主要监管之责应由哪个部门承担？央行在完善金融市场方面可以有什么作为？

吴晓灵 ：目前企业债券市场的问题是发行量太少。今后我们应着力发展企业债券市场，让一些信誉度高的企业到资本市场发行债券。另外我们也应该多发些项目债。现在有许多市政建设和基础设施是有效益的。发行项目债用BOT方式融资,能逐渐用居民投资替代政府投资，用规范的投资工具替代目前不规范的项目融资，这对今后积极财政政策的淡出和发展资本市场都是有利的。

当然，发展企业债、项目债都需要建立信用评级机制和发展信用评级机构。经过近几年的发展这些已有基础，只有在发展债券市场的同时他们才能成长起来。债券的发行目前由国家发展和改革委员会审批，中国人民银行核准其利率，证监会监管其交易。今后债券发行应逐渐过渡到报备制，让投资人自己作判断。我们将积极支持发改委扩大债券发行和改革发行办法，并逐步放开债券利率核定，实现债券市场定价的目标。

关于房地产信贷

我们要保持政策的连续性，不做大的调整，但已经出台的政策如中国人民银行2001年195号文件的要求我们应该认真落实，但据了解，许多商业银行并未严格执行

《财经》：由于房地产对国民经济的拉动作用越来越大，央行在房地产信贷政策上是何思路？如何看待与房地产信贷相关的信贷风险控制？此外，央行对住房贷款等检查，本质上是因为担心商业银行风险过于集中而采取的监管措施。以后这类问题是否属于银监会的职责？

吴晓灵 ：我可以讲一下央行研究房地产信贷问题的政策倾向。

第一，我们认为房地产是今后国民经济发展的重要支柱，保持房地产的稳健发展、防止房地产泡沫影响经济的平稳发展意义重大，我们应珍惜经过几年调整后中国经济发展形成的局面。

第二，我们要保持政策的连续性，不做大的调整，但已经出台的政策如中国人民银行2001年195号文件应该认真落实。这个文件强调房地产商的资质，要求其自有资金不低于开发项目总投资的30％；强调开发项目必须“四证”齐全（国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证）；强调对个人住房贷款的抵押比例住房不得高于80％，商业用房不得高于60％，禁止零首付。这些规定一是为了控制房地产信用的扩张，保持货币供应的适度，二是为了控制房地产贷款的风险，提高商业银行信贷资产质量。

据我们了解，许多银行并没有严格执行这些规定，因而当前主要的任务是落实这些规定。对一些高档房地产，我们会通过适当提高贷款利率、项目资本金比例和商品房预售条件等加以控制。

第三，央行主要从信贷扩张的角度关心房地产信贷政策，主要控制最高抵押率和利率。银监会负责监督商业银行执行房地产信贷政策，防范贷款风险。

关于高风险金融机构

应尽快建立有限赔付的存款保险制度

《财经》：货币政策的效率很大程度上取决于金融机构法人治理结构和内部管理水平提高的速度。你认为未来在金融机构的改革方面，央行将会发挥哪些作用？

吴晓灵 ：在金融机构改革方面，中国人民银行能发挥的作用主要体现在以下几方面。一是中国人民银行作为中央银行要从宏观金融稳定的角度出发，研究货币市场、资本市场、保险市场相互协调发展的关系，提出金融业发展的规划、建议，参与金融机构运行规则的制定，促进商业银行稳健运营；二是和财政、税务等部门共同研究处置金融机构，特别是国有商业银行不良资产的方式、方法和工具，防止道德风险，硬化财务约束，促进商业银行市场运行机制的形成；三是保持良好的金融宏观环境。

《财经》：在对面临支付困难的金融机构进行再贷款方面，会形成什么样的特殊机制？有观点提出，伴随银监会的成立，存款保险制度应尽快建立，以避免央行负责再贷款、银监会负责监管之间可能存在的信息交流不畅、贻误挽救时机。但同样也有意见认为在发展中国家建立存款保险制度的道德风险巨大。你怎么看？

吴晓灵 ：我个人认为，银监会成立后，应尽快建立有限赔付的存款保险制度。

前一段时间，在处置高风险金融机构时，由地方政府承诺向央行借用再贷款全额代位清偿被关闭金融机构的自然人债务的做法，对维护金融稳定起到了一定的作用。但这也带来了很大的道德风险，同时也侵蚀了货币政策的独立性。

建立有限赔付的存款保险制度比起现在全额清偿个人存款的办法是一种进步，可以减少公众不关心金融机构风险状况的道德风险，也有利于增强央行调控基础货币的主动性。

关于国有银行上市

国有银行改革步骤可以是三步走，也可以适当归并加快，完全取决于条件是否允许

《财经》：对国有银行上市问题怎么看？应该怎样避免国有商业银行争先上市可能出现的道德风险？你是否认为既定的国有商业银行改革思路――公司化――股份制――上市的三步走可以加快合并为一至两步？

吴晓灵 ：国有商业银行上市是其改革的一种方式，主要是要解决资本筹集问题和经营机制、治理结构的转换问题。其改革步骤可以是三步走，也可以适当归并加快，这完全取决于条件是否允许。

关于民营资本进入银行

我不否认产权的重要性，但如果不从法律和制度上保证产权的行使，是不能解决问题的

《财经》：你认为产权关系对金融主体形成良好经营机制有效性关系有多大？国有金融机构有无可能长期有效率、具备国际竞争力？在培育有效的金融主体方面，我们是否需要在对原有的国有金融主体加以改造的同时，也要允许民间的金融主体出生?你认为在未来，我们可以依赖哪些资本能对原有庞大的国有金融体系进行改造？

吴晓灵 ：产权关系对金融机构和各类企业都是非常重要的，但我认为只有产权明确这一条还不能保证一个企业形成良好的经营机制。明确了产权还需要从法律和各种法规、制度上真正体现对产权所有者权利的尊重和制约。要靠法律和制度解决好委托关系，这样才能真正形成良好的治理结构，防止政府的不正当干预，防止内部人控制。这就是我今年初以来提出这一问题的原因――我不否认产权的重要性，但如果不从法律和制度上保证产权的行使，是不能解决问题的。

从社会资金总体状况分析，居民家庭是货币收入的盈余者，企业是负债者，政府也常常是负债者，从这个角度讲，民间资金是企业、金融机构资本投资的主体。中国现有金融体系的一大弱点是直接投资不畅，居民个人的盈余通过银行间接投资到企业。

这种融资格局造成两大问题，一是金融机构特别是商业银行资本金的补充赶不上贷款扩张需求的增大；二是企业高负债经营，银行承担了过多投资风险。因此当前应着力发展资本市场，疏通居民直接投资的渠道。从这个意义上讲民间资本是今后金融资本构成的主力。但民间资本怎样投资于金融资本，主要是直接持有金融股份还是主要通过投资基金等中介机构投资，还有待在实践中探索。

《财经》：对于上世纪90年代初各地大办金融，出现很多民营资本为主的信用社，但最后给社会造成的是可怕的烂账和包袱，有观点认为，那是因为当时没有人制定游戏规则，也没有一个有力的监管者所致，你对此怎么看？今后对已有和新生的民营金融机构又应确定怎样的监管理念和思路？

吴晓灵 ：上个世纪80年代到90年代中国的确出现过一些以民间资本为主的城市信用社，经营结果的确出现了巨大的风险。究其原因我认为：第一是宏观经济环境的影响，全社会经济一波一波的过热、整顿，金融机构普遍缺乏风险控制意识，造成大量不良资产；第二城市信用社没有在产权多元化的前提下形成良好的治理结构，城市信用社往往成为大股东控制的圈钱机构，或者被内部人控制为己牟利；第三，监管者疏于监管，只注重信贷扩张，为地方经济发展提供资金，没有对其进行风险控制。当大多数信用社信贷扩张使资本充足率远远低于法规要求时，由于对向金融机构直接投资认识不统一，也未及时要求其增资扩股补充资本，致使信用社承担风险的能力降低。

今后中国还会出现更多的以民间资本为主的金融机构。这些机构有些是在现有金融机构改造中形成的，有些是新建的。但无论对哪类金融机构，我们对其监管时都要重视法人风险监管。为了有效地控制法人风险，除内控制度、资产负债的风险控制指标外，更重要的是要对法人治理结构进行控制。监管当局要对金融机构投资的主体有资质要求，对股东和董事会成员要进行金融知识教育，要让其具有社会责任感，认真履行出资人的权利和义务；要对高层经理人员进行严格的审核和跟踪评价，要检查银行治理框架落实情况，让经营者在权力受到制约监督的情况下依法稳健经营，对金融机构的风险要做到早识别、早处置，如果到了资不抵债的时候再处置，会使社会付出巨大代价。

我相信，由专职监管金融机构风险的监管者来监管银行类金融机构，会比同时要兼顾货币政策实施结果的监管者来监管银行类金融机构少一些角色冲突，会更专业化。央行和监管者要配合默契，这是艺术，也是社会责任。