耕地保护在城市建设过程中存在的问题与对策研究

摘要：本文针对玉溪市内耕地保护在城市建设中存在的问题进行研究并提出解决问题的对策。探讨了在城市建设过程中耕地总量的变化、质量的降低、利用率低等问题，为了实现耕地保护与城市建设相协调的目标，应采取加强土地整理与复垦，增加土地面积、利用科学技术、改革征地制度完善征地程序等对策。

关键词：耕地保护；建设用地；玉溪市

一、引言

随着近年来我国经济迅速发展、城市化和工业化进程的加快，城镇建设用地不断扩张，居民财富和收入的增长促进了人们对城市土地需求的增加，主要表现在需要更舒适的住房、更优美的生活环境等 ，相继出现了各种建设用地大量侵占耕地的现象，以及在占用过程中存在的一些除耕地数量减少以外的新的问题。截至2010年玉溪耕地面积为253705公顷比上年的253851公顷尽减少146公顷，而造成耕地减少的原因主要是建设占用耕地、农业结构调整、生态退耕以及灾毁，大多因为灾害而损害的土地是可以复垦的，大多因农业结构调整而减少的耕地也是可逆的，而建设用地占用耕地是不可逆的。正确的认识耕地保护与城市建设的关系，对于更好的保护耕地和土地的合理利用有十分重要的意义。本文以玉溪市为例，针对耕地保护在城市建设过程中所存在的问题及解决的对策进行研究，为有效的协调耕地与城市建设用地之间的关系提供依据。

二、玉溪市城市用地与耕地现状

玉溪市全市城市建成面积由2002年的4170公顷扩大到2008年的5570公顷，中心城区建成面积由1640公顷扩大到2400公顷。城区人口22万人，城镇化水平达37.4%，比全省平均水平26.01%高出11个百分点。玉溪市周边中小城镇的的范围不断扩大，居民点不断增多，占用的耕地也逐年上升。到2010年底玉溪市耕地面积有253705.38公顷，占全市土地总面积的16.98%，年末核实计划指标为：新增建设用地面积1024.6公顷，占用农用地923.23公顷，其中占用耕地686.93公顷。在2006—2010年玉溪市新增建设用地中占用耕地的面积所占的比例最低的占54.52%最高的比例达到83.18%。可以看出耕地的占用是供给建设用地的主要来源。

三、耕地保护在城市建设中存在的问题

（一）建设用地大量占用耕地

经统计局统计2010年玉溪市全年实现生产总值736.5亿元，按可比价格计算增长12.8%，增速分别比全国的10.3%、全省的12.3%高2.5和0.5个百分点，全市城镇居民人均可支配收入16471元，比上年同期增加1730元，增长11.7% 。可见玉溪是一个发展较快的地区，随着经济的不断增长人们的生活水平都得到了较大的提高，相比较而言城市较农村发展更快，有更多的机会，因此许多的人都前往城市发展，甚至迁移到城市。城市人口增多则人们对居住用地、交通水利设施用地、服务设施用地以及其它公共用地的需求就会随之增加。

（二）耕地质量的下降

玉溪市的城市建设基本是以市为中心以道路为骨架向周边展开的，因此则会占用城市周边的耕地，而城市周边耕地基本都是肥沃、熟化度高的土地 。虽然占用以后会补上等量的耕地，但是补充的耕地大多来自未利用地的开垦，废弃用地的复垦等，质量远远低于被占用的耕地。因为建设而占用肥沃耕地的原因，使得耕地的总体质量呈下降的趋势。

（三）耕地保护意识不够

地方政府缺乏耕地保护的积极性。为了当地经济的发展，地方政府大量招商引资，对耕地的保护只停留在书面上的签订，过度重视经济的增长而忽视了耕地保护的重要性，没有足够的保护意识。对于耕地的使用者，短期来看他们认为农作物种植的经济效益远低于征地获得的补偿，我国土地征收补偿费用平均每亩标准为1500一3000元。而种粮的耕地每亩年平均收入一般为45—75元。就玉溪的农民而言最近的年平均收入也只是5747元，而土地被征收获得的补偿款相当于农民30～40年种地的收入。受经济效益的驱动，很多农民对征地表现出了很高的积极性，对耕地保护的概念比较薄弱。

（四）现存耕地抛荒现象严重

随着城市化的发展，城镇有了很多的就业机会及劳动力的需要，也由于农业生产收入的不固定性，加上粮食生产效益低下，因而大量农村劳动力选择进城务工，根据玉溪市2010年第六次人口普查数据显示，玉溪市居住在城镇的人口为88.2万人，占38.3%；居住在乡村的人口为142.2万人，占61.7%。同2000年第五次人口普查相比，城镇人口增加30.5万人，乡村人口减少7.4万人。有很多的人由乡村涌向了城镇，而农村的耕地则无人耕种，造成了大量农村耕地的抛荒。

（五）保护耕地的相关法律法规不完善

1、征地制度不完善

我国法律法规对耕地占用税、征地补偿标准等的规定较低，玉溪市的征地标准是平均每亩为1500一3000元，使得占用耕地的成本远远低于旧城改造的成本。

2、打击违法用地制度不完善

玉溪市在城市建设过程中由于经济利益的驱使出现了违法用地的现象，主要是非法占用土地、非法转让土地的行为，少批多用、未批先建、以租代征、以招商引资为名乱圈、乱开发的的现象十分严重 。

四、解决矛盾的方法及策略

（一）加强土地整理与复垦，增加土地面积

通过土地整理和土地复垦得到更多的土地以进行耕作或城市建设。土地整理包括农地整理和城市用地整理两部分。农地整理可以增加耕地面积，提高土地利用率，还可以扩大耕地的综合生产能力，提高土地的产出率 。而城市用地整理则是以集约利用土地为目标，主要是通过利用闲散用地和进行合理规划来实现土地的集约利用。

（二）利用科学技术

应该充分利用现有的科学技术检测耕地的变化，及时发现和处理违法用地的行为，增强土地执法的权威性。同时，运用一些先进的技术还可以提高土地的利用效率，在耕地数量不多的情况下只有尽可能的提高耕地的质量才能保证耕地的总体数量不变，保证粮食的供给和农民的收入，一旦农民的收入增加则会减少农村人口因务工而向城镇移动的现象，那么耕地将会避免被抛荒的现象。

（三）改革征地制度，完善征地程序

现行的征地补偿制度存在很大缺陷，由于征地补偿的标准都普遍较低，得到土地成本的降低使得开发商更积极的去获得土地，而使大量耕地很快被占用，征地规模不断扩大。在征地补偿方面不应有固定的征地价格，应该对被征收土地的质量进行价值评估而确定其相对应合理的价格，同时，政府在出让土地的时候也应严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地，这样一来可以维护耕地使用者的权益，二来可以在某种程度上遏制房地产开发滥用耕地的现象。

（四）确立合理的城市化发展战略

城市化是经济发展的一项中长期任务，各个国家各个城市在城市化进程中既遵循着一般共同的规律，同时又有各自的特点和与其国情相适应的具体模式。2011年11月1日在昆明市召开了关于保护坝区农田建设山地城镇的工作会议，云南是个山多地少的地区，山区、半山区面积占全省总面积的94%，玉溪市也是同样的地理状况，针对这一特征，我觉得玉溪市也可以继续实施“建设上山”这一战略， 一来可以有效避免城镇周边肥沃土地和平坦土地的占用，二来也可是城市避免过度的拥挤。

（五）提高耕地保护的意识

现如今群众对耕地保护的意识很薄弱，不知其中的厉害关系，有关部门应及时向群众普及耕地保护的重要性和意义，做好耕地保护的宣传，如通过悬挂标语的方法、广播的方式进行宣传，利用舆论的监督作用，建立广泛的群众监督机制和畅通的沟通机制，使群众监督法制化、规范化，更主要的是要是群众看到耕地保护的长远利益及价值，使其认识到进行耕地转让所获得的收益只是暂时的。

五、结论

通过对玉溪市建设用地与耕地情况的分析，得出现在玉溪市的耕地保护在城市建设过程中存在这么几个问题，耕地被建设用地大量占用；人们对于耕地保护的意识较弱；现存耕地的抛荒现象严重；当地保护耕地的相关法律法规不完善。针对这些问题及玉溪用地的特点而提出了一下对策，为更好的保护耕地提供一些参考，加强土地整理与复垦，增加土地的面积；利用科学技术；改革征地制度，完善征地的程序；确立合理的城市发展战略；提高耕地保护的意识。总之，在城市发展的同时，耕地也要得到保护。

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