下篇:探路新保障

8月中旬，住房和城乡建设部（下称住建部）公布了一份靓丽的保障房建设成绩单：2013年全国计划新开工城镇保障性安居工程630万套，基本建成470万套，截至7月底已开工500万套，基本建成280万套，分别达到年度目标的79%和59%，完成投资6200亿元。 解决外来务工人员，特别是其中农民工群体的基本住房需求，是农民逐渐向市民转变的客观要件。将进城务工人员纳入住房保障范围，已经提上了中央和各地方政府的议事日程。

近期，住建部派出的多个巡查组在各地“拉网”巡视，保障房建设、施工质量是巡中之重，巡查组也对各地保障房空置等问题进行摸底。

同时，住建部经反复修改协调，将《基本住房保障条例》（下称《条例》）提交国务院法制办。若进展顺利，年底前，这部影响亿万低收入人群的重要条例有望出台。

据参与起草讨论的人士透露，《条例》期望明确的是：公租房、棚户区改造成为保障房建设的重点，以往附加产权的经济适用房、限价房等保障房模式，将逐步淡出。

在一些地方，有关公租房的管理规范也趋向完善。新华社8月7日消息称，北京市住建委出台《北京市公共租赁住房后期管理暂行办法》，9月1日起将对公租房使用情况等定期检查，承租家庭出现转租等违规行为将被收回房屋，五年内不得再次申请保障性住房。 “数房合一”探路 随着中央定调公租房成为未来保障房的主要形式，各地保障房并轨步伐在加快

今年80岁的李会见到《财经》记者仍有些愤愤不平。李会是内蒙古赤峰市经济适用房“阳光小区”的老住户，他的儿女在赤峰新区购置了新房，由已经退休的他和老伴居住。但李会仍忍不住抱怨：“听说有的一家好几套保障房，等着满五年就可以卖掉，升值几倍。”

多位居民告诉《财经》记者，阳光小区事实上存在“黑市”房价，已经达到每平方米5000元，一套房的租金每年8000元到1万元左右。与阳光小区一街之隔的当地商品房小区，房价与租金略高一点。对于当年按1600元每平方米的经济适用房价格买入的人来说，这笔投资非常划算。

赤峰居民很少谈到廉租房项目的租或卖。红山区的鹏远公寓廉租房，是赤峰利用原钢铁厂的旧办公楼改造而成，建筑面积约4200平方米。公寓门口正对着废弃厂区，不时会有老式货运火车开过，“远联钢铁”的牌匾在树枝与杂乱电线的遮挡下若隐若现。改造后的旧楼，一室一厅一卫一厨，户均面积40平方米至50平方米。

“别的还好，就是漏水，墙皮都坏了，修了好几次也没修好。”住在五楼的一位中年妇女告诉《财经》记者。她家经过了再次改造，客厅隔出来一个能放下一张床的小隔间，40多平方米的房子住着四口人。在客厅一角的简单橱柜上，水龙头滴着水，嘀嗒声不止。

鹏远公寓条件略差，住户却比较满足。一个住户告诉《财经》记者，这里打工方便，周围就有工厂。

赤峰相关主管部门调查发现，廉租房转租和空置率远少于经济适用房。比如收废品为生的宋凤才，住在多福嘉园廉租房小区。他去年参加摇号，摇到了34.7平方米的房子，每月租金不到200元。去年底他和邻居们也陆续搬来，“现在基本上住满了”。

根据不同类型保障房的实施情况，赤峰市的保障砝码越来越向公租房倾斜。2012年开始，赤峰市经济适用住房新建项目取消，而按开工计划，原本可以在2013年基本建成967套。2013年，赤峰市城镇保障性安居工程建设任务是新开工10751套，包括廉租房、公共租赁住房、城市棚户区改造、国有林区棚户区和林场危旧房改造等。

在发现经济适用房的投机倾向难以抑制后，不少城市相继尝试向没有产权、投机倾向少的公租房方向靠拢。自2011年开始，大连市决定不再新建经济适用房，而是建设更多公共租赁房。“公共租赁住房不是产权房，可有效防止违规出租出售经济适用房问题，确保中低收入群体有房住。” 大连市国土资源和房屋局局长金建利称。

今年上半年，北京市住房和城乡建设委员会的《关于进一步完善我市保障性住房申请、审核、分配政策有关问题的通知》（下称《通知》）规定，自4月19日起，北京市的经适房、两限房、公租房、廉租房将不再分类申请，而是按照现行公租房准入标准统一申请、审核。对符合经适房和限价房申请条件的家庭，可先通过配租公租房予以保障，待有房源后进行摇号配售。

对于已经出租的公租房，相关核查和监管也在加强。8月7日，北京市住建委正式公布的《北京市公共租赁住房后期管理暂行办法》明确提出，将对公租房使用情况等定期检查，承租家庭出现转租等违规行为将被收回房屋，五年内不得再次申请保障性住房。

北京市该办法将于9月1日起施行。新华社报道称，公租房承租家庭如因子女入学等问题想申请调换配租住房地点，可向公租房产权单位提出调换申请，经区县住保部门审核后，与有相匹配调换意愿的同套型承租家庭调换配租住房，暂无匹配的将纳入北京市公租房信息管理平台轮候。

2009年，北京市在全国较早开始建立公租房制度，目前已累计配租约4万套公租房，其中含廉租实物配租和园区人才公租房。

据了解，2013年北京市保障性住房配租配售目标为4万套，截至上半年已完成配租配售5729套，2013年下半年将进一步加大房源筹集力度，加快配租配售进度，确保11月完成全年4万套的任务。其中，市级统筹公租房年内将力争配租6000套至1万套。

上述《通知》还规定，“可以采取扩大租金补贴范围，由轮候家庭承租社会存量房源等方式解决。”房屋中介伟业我爱我家集团副总裁胡景晖认为，北京市保障房继续“补砖头”，即政府出资建保障房的做法已面临发展瓶颈，而“补人头”，即政府用货币补贴低收入家庭在市场上租房的办法，将是解决保障房问题的更好出路。

北京市住建委相关负责人表示，实行保障房统一申请、审核，可以简化程序，方便群众申请轮候，加快推动住房保障方式向“租售并举，以租为主”转变。

北京市住建委有关负责人反复表示，实施保障性住房统一申请、审核政策，并不代表取消产权型保障房，该《通知》还是引发了热烈讨论。外界认为，北京要逐步取消经适房和两限房。胡景晖也认为，公租房将成为未来政府建设或收购的主要形式。

根据中央发展公租房的精神，全国一些省市陆续开始推广“数房合一”政策，逐步将住房保障转向以公租房为主。如河南省政府在今年选择漯河市作为保障性住房“三房并轨”试点城市，在取消廉租房、经适房后，统一并入公租房管理。

尽管还有争议，以公租房为主体的保障性住房体系正在浮出水面，这也符合“十二五”规划纲要中所提出的：“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。”

在实际建设中，保障房融资最难的也是公租房。其投资建设投入较大，依靠租金回收投资需要几十年，且后期的维护和管理费用越来越大。青岛市住房保障中心总工程师徐志勇告诉《财经》记者，公租房的持有成本主要是投资建设的贷款利息。

公租房长期维护费用是一笔庞大开支。比如最多20年后，大多数公租房的电梯将到使用期限，更换一部电梯至少要几十万元。靠房屋维修基金显然不够，只能由公租房的持有人政府埋单。

经青岛市住房保障中心测算，在现有银行利率水平之下，扣除财务成本即利息支出，通过租金，公租房需要50年才可以收回建设成本。随着公租房建设数量逐年增加，相关成本对地方政府是不小的负担。

“公租房的资金回笼非常慢，财政补贴缺口很大。今年的缺口就在40%，我们必须想其他的办法来维持投入。”赤峰住房保障管理中心相关负责人告诉《财经》记者。赤峰市打算把上世纪90年代的一批旧的公房出售，以回笼资金投入廉租房的建设。以往保障房的一些配套商铺，也被提上了出售议程。

一些城市还决定，将住房公积金的增值收益部分用于公租房的建设和维护，以弥补资金缺口。

有的地方在尝试公租房逐步转售途径。比如，石家庄、郑州、青岛等地方政府开始允许公租房租户在租满一定年限后，由其购买公租房产权，即公租房的“先租后售”政策，以缓解地方财政的资金压力并吸引银行贷款。此举最大的难题是出售环节的透明与公平，会不会重蹈当初经适房的覆辙。 “棚改”模式起底 辽宁棚户区改造，通过土地运作和资本化，盘活了城市土地，增加了土地增值收益，为此后推进工业化和城镇化进程，以及改善城乡基础设施，创造了一条积累资金的渠道

相对于公租房的平地起楼，大量城市贫困人群的棚户区改造则更为复杂，也更加艰难。本届政府对棚户区改造的投入力度，超过此前。

6月中旬，国务院召开常务会议研究棚户区改造。会议透露，今后五年再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000万户，其中2013年改造304万户。逐步将非集中成片城市棚户区统一纳入改造范围。同步建设配套市政设施、公共服务设施，确保同步使用。

在外界看来，这次会议显示了决策者推进“棚改”的决心。“不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。本届政府下决心要再改造1000万户以上各类棚户区，这既是解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。”3月17日，国务院总理在“两会”闭幕后的记者见面会上，将棚改与本届政府的工作重心——推进城镇化联系了起来。

2004年12月，任辽宁省委书记不到半个月，便实地考察了抚顺市莫地沟棚户区。那是上世纪末中国传统工业省份的缩影：国企改革让大批工人下岗，那个大量工人聚居的棚户区，成为抚顺最贫困的社区。而在当时的辽宁省，各城市集中连片棚户区达2910多万平方米，居住着70多万户、210多万人，约占全省城市人口的11%。

数十年来，棚户区缺乏整体规划，私搭乱建现象严重，缺乏基本安全保障。而且社区内的基础设施严重落后于城市其他区域的水平，造成了居民行路难、吃水难、用电难、如厕难、取暖难、污水处理难、垃圾处理难、看病难等矛盾。棚户区居民的社会生活与城市主流逐渐脱节，失业率、犯罪率、离婚率居高不下，已有国外贫民窟中贫穷和犯罪世代相传的苗头。

针对棚户区存在的诸多问题，及其继任者在辽宁推进棚户区改造，进行了很多有益的探索。2005年初，辽宁率先启动了棚户区改造工程，开创性地采取“政府主导、市场运作”的改造模式，并坚持以市场为主渠道，构建“政府+市场+社会”的多元化融资渠道，解决了困扰地方政府的棚户区改造的资金难题。

中国社科院和联合国人居署去年底完成的《城市化进程中低收入居民住区发展模式探索——辽宁棚户区改造经验》报告称，2005年至2010年，辽宁省各级政府为棚户区改造融资732.46亿元，政府财政资金发挥了撬动市场资金的“杠杆”作用。

政府渠道包括政府补贴和政策减免，资金占比约为38.67%；市场渠道包含企业筹集、个人集资、部分项目和土地的市场化运作、银行贷款和工程节约等，资金权重约有56.33%；社会渠道主要是社会捐助和单位帮扶，资金权重则仅有5%。

此后四年，辽宁省改造完成1万平方米及以上集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4400多万平方米，改善了70.6万户、211万人的住房问题，相当于联合国对贫民窟改造提出的千年发展目标年均数量的近2倍，联合国人居署称之为“世界奇迹”。

外界评价认为，辽宁棚户区改造通过土地运作和资本化，盘活了城市土地，增加了土地增值收益，为此后推进工业化和城镇化进程，以及改善城乡基础设施，创造了一条积累资金的渠道，重新激活了城市的繁荣。

通过拆迁后的房屋分配，棚户区的低收入家庭拥有了不动产，缩小了社区间的贫富差距。辽宁棚改后，接近97%的棚户区居民拥有了产权住房，户均居住面积增加到56.6平方米。辽宁省大规模棚改至今，中国保障性安居工程中已改造棚户区超过1300万户，约5000万人的居住条件发生了根本变化。

中国各地棚户区改造的任务依旧艰巨。据住建部调查，截至2012年9月，中国仍有超过1200万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚户区中。住建部有关负责人表示，对这一群体的住房给予保障或支持，也是很多国家和地区的通行做法。 健全保障房体系 以发展公共租赁住房为重点，在实践中积极探索，创新发展模式和路径，逐步健全住房保障体系

中国城镇化提速，将使城市人口发生结构性变化，现行主要针对户籍居民的住房保障制度也必须相应大变。

5月23日在瑞士《新苏黎世报》发表署名文章表示，中国正在积极稳妥地推进城镇化，数亿农民转化为城镇人口会释放更大的市场需求。前不久，国务院指出，2013年将健全保障性住房分配制度，要根据城市综合承载能力和转移人口情况，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。

由国家发改委牵头起草的《全国促进城镇化健康发展规划 （2011-2020年）》草案预计，中国的城镇化将在未来十年拉动40万亿元投资，将4亿人口从农村带入城市。这是近现代世界城市发展史中所仅有的规模。

伴随着大量农村人口涌入并定居城市，市民结构和住房需求都将发生结构变化。而中国内地主要借鉴香港地区和新加坡等人口封闭城市建立的保障房模式，也要做出适当调整。

解决外来务工人员，特别是其中农民工群体的基本住房需求，是农民逐渐向市民转变的客观要件。将进城务工人员纳入住房保障范围，已经提上了中央和各地方政府的议事日程。

有关专家建议：应当将针对市民的住房保障体系，与在城市边缘产业园区集中居住的进城务工人员（其主体为农民工）的集体宿舍式住房保障体系有所区别，暂时在资金筹集、土地政策、建设标准、准入门槛、分配制度和数据统计等方面分别运行，实行“双轨制”。

对于近些年来各地方政府出于招商引资、引进人才建设的人才公寓，以及国有企业、政府机关和事业单位的福利性住房，因其在实际操作中与住房保障“保基本”的原则相去甚远，专家建议：应将这些从保障房体系中剥离出去。否则，与中央保障民生的初衷相背离。

国内外经验表明，中国这样一个区域发展差距明显的国家，其保障房政策不宜搞一刀切。针对城市户籍居民，最终应采取限价商品房的方式加以保障，而对于外来务工人员的保障房政策，主要应采取租赁式保障。

国家发改委宏观经济研究院在《迈向全面建成小康社会的城镇化道路研究》中建议，必须创新城镇住房制度，降低农民转化为市民的住房门槛，将农民工纳入城镇住房保障体系，确保农民在城镇“住有所居”。为此应改变保障性住房政策的应急性、临时性特征，在住房规划时充分考虑城镇化进程中大量农村人口涌入城市的长期性和持续性，增加保障性住房用地计划指标。为此，要增加政府保障性住房建设投资，扩大政府直接供给规模。

上述报告还建议，应考虑开展“宅基地换房”试点。在农村土地所有权明晰的基础上，由农民自愿按照规定的置换标准，以其宅基地换区城镇住宅。应当允许在一些城市的城乡结合部，发展针对低收入人群的标准适当、住得起的简易住房。

在农民工集中的区域，可由政府引导、市场运作，建设符合农民工特点、统一管理的集体宿舍。鼓励社区街道、工业园区、企业建设适合农民工租赁的社会化公寓、集体宿舍。在城乡结合部，则可由集体经济组织利用闲置建设用地建立经过规划的农民工公寓。

报告还提出，应建立和完善农民工住房相关配套制度。比如，完善住房公共基金制度，将农民工纳入住房公积金制度覆盖范围，由用人单位和个人缴存，用于农民工购买或租赁住房，并实行全国联网、跨区域异地转移接续和提取。此外，还应该建立农民工公共住房专项资金，对兴建农民工公寓和集体宿舍的机构和企业给予一定的补贴或税收减免，并完善金融服务制度，降低农民工购房首付比例、延长贷款期限。

多位专家表示，完善住房保障体系是一件民生工程，但是保障房建设必须考虑到住房市场的供给情况。一味推行大规模保障房建设，也许会扰乱住房市场的秩序。

合理划分住房保障的范围与思路；对于除住房保障以外的住房问题，完全由市场来满足，政府则致力于市场的建设与监管。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究处徐勤贤指出，首先应以“价廉房美”的出租屋来解决外来务工人员的居住问题，还可以鼓励农村集体经济组织在集体土地上建设保障房，逐步吸纳部分在农村集体土地上建成的合法“小产权房”作为保障房，此外还要建立动态的住房市场和人口信息管理系统。他提醒，要摸清住房存量、结构等情况，根据市场供求情况来确定保障房建设数量，掌握中低收入住房困难家庭对保障房面积、配置的需求。

随着城镇化的推进，户籍门槛将降低。徐勤贤建议，对那些已经在城市稳定就业、尤其是举家迁徙的外来农民工，只要符合低收入住房家庭标准，就应该纳入住房保障范围。与住房保障相关的政策体系，也被反复提及。比如关于户籍登记的规定，对低收入家庭的标准等，也应与住房保障政策的规定相衔接。

知易行难，一个更符合现实需求的住房保障体系，能否因此而重构，仍待观察。