廉租房项目选址问题研究

【摘要】针对廉租房项目选址过程中可能出现的问题,以北京廉租房项目为对象,分析其优点和不足,并提出未来可能的改进方向。

【关键词】廉租房选址 混合居住 北京廉租房

1. 引言

随着我国政府对于保障性住房工作的加强,以及经济适用房项目的交易过程中不断出现的弊端,廉租房这一具有社会公共物品性和福利性质的保障性住房形式逐渐受到重视。但是,由于廉租房面对的是城市最低收入群体,人员流动性大,居住人员谋生能力较差;性质上只租不售、产权公有、需要政府统一管理,因此其选址问题更需要详细的规划和研究。

2. 理论基础

对于低收入人口公共住房选址问题过去学者的研究主要集中在以下几方面:

(1) 空间失配理论

1968年美国的Kain教授提出“空间不匹配”假说(Spatial Mismatch Hypothesis),主要着眼于由于工作岗位的郊区化和居住隔离化,导致的居住在内城(美国城市旧城区)的低收入人口失业率较高、收入相对较低的情况,而北京面临相似的境地,随着城市经济的发展,制造业逐步转移到郊区,第三产业在城市中心区聚集,制造业的从业者多是居住在旧城区的工人或者中年人,新兴服务业的从业人员多是刚刚到达大城市的外来者,受支付能力限制只能租住或购买城市边缘的房子,这就造成了两个阶层居住与工作地点的“空间失配”。

(2) 贫困聚居理论

除了交通不便带来的就业问题,廉租房选址布局还会牵涉到城市环境和社会稳定问题,张高攀以北京为例提出在人民群众居住水平普遍提高的同时,在城市特定范围里的特定人群因为客观或主观的因素,其居住‘软件’和‘硬件’质量呈现极度低下水平的一种居住现象。针对上述由于集中建造公共住房而产生居住与就业失配以及贫困聚居的现象,美国及一些欧洲国家先后提出“混合居住”理论(Mixed Income Housing)。力求实现公共住房与普通住房的融合以带动社区文化多元化,缓解由此带来的社会问题。而田野、栗德祥、毕向阳对一处典型混合居住案例――重庆市南岸区回龙社区的调研得出结论:在混合居住具有一定的优点和可行性,社区规划中应避免大规模的低收入阶层居民聚居的情况发生,而应形成“马赛克”的布局,在可能的情况下尽量安排不同收入阶层混合居住。

3. 北京市廉租房项目建设现状

北京于2007年6月出台《北京市“十一五”保障性住房及“两限”商品住房用地布局规划》,该文件以《北京城市总体规划2004-2020》为依据对保障性住房选址规划问题做出明确规定,在全国属于首创,其中的第11条明确提出保障性住房的布局原则:

1.重点在中心城中心地区以外区域、城市东部、南部区域以及轨道交通沿线用地和站点周边用地集中安排保障性住房及“两限住房”。

2.综合考虑结业与居住的均衡发展需求的原则,根据区县功能定位,结合产业布局和人口就业结构,综合考虑就业与居住的均衡发展需求。

3.采用“集中”和“配建”相结合的方式进行建设的原则,以集中建设和开发配建作为主要手段,按照“大分散”、“小集中”的模式进行空间布局,促进社会公平和融合。

此外,《布局规划》的第20条还特别强调“将现状和十一五期间建设的轨道交通车站周边半径500-1000米的范围内划定为政府土地储备控制区域,有限安排保障性住房及‘两限’商品住房”,这一点可以说是借鉴了香港公屋的经验。

表1中是近期北京市规划中的廉租房小区,其中西三旗、东坝项目已经开始入住。从建设方式来看,独立的廉租房小区较少,大部分是配合“两限房”小区按照10%-15%的比例进行配建。大部分项目是位于五环和六环之间,距城市中心或次中心地区有一定距离。

图1是将表中规划中的廉租房项目与北京市2012年预计建成的地铁示意图以及《北京市城市总体规划》中提出的“两轴两带多中心”①的城市发展模式综合绘制而成的图,有助于结合城市轨道交通及城市发展方向以及分析廉租房项目布局特点。

首先,2012年以前北京还将开通多条地铁线路,其中延长后的10号线解决了城市西南部没有地铁的问题,极大的缓解了三环的交通压力;9号线从南到北贯穿丰台区解决了造甲村和小屯村居民的出行问题;6号线成为长安街之外的第二东西中轴线,并延伸至常营地区,方便这一地区即将竣工的廉租房和两限房小区居民的出行,也使通州地区更好的发挥疏解中心城人口、缓解交通压力和集聚新的产业的功能;延长后的8号线直达西三旗地区,减轻地铁5号线运输压力的同时改善北五环天通苑、回龙观以及西三旗地区的交通状况,有利于昌平地区的经济发展。

图中还展示了北京对于次中心区域未来发展的规划――“东部的通州、顺义是北京面向河北、天津的窗口,是承接中心城人口、职能疏解和产业聚集的主要地区,采取以综合交通运输走廊为引导,整体联动高密度集约发展模式;而西部的昌平、石景山等在维护生态环境的前提下,主要发展高新技术研发与休闲、商业物流以及教育等生态友好型产业,避免高密度开发”②。由此可见,东部包括朝阳、顺义、通州等区是未来现代制造业转移的基地,是主要的工作岗位发生地,在保证基础设施完善的前提下,考虑布局两限房或者廉租房小区,解决居住和就业问题的同时,可以促进次中心区的成熟。如图中标注的8号常营以及10号半壁店地区,均位于未来城市产业转移的重点发展地区。再比如7号西三旗与11号来广营项目均位于地铁13号线覆盖范围内,未来还将有8号线开通,随着该地区域内的天通苑、回龙观等大型居住社区近年来逐步发展成熟,相应配套设施不断完善,能为居住在该地区的低收入群体提供一些服务性工作岗位。此外,若以长安街为东西中轴线,可以看到大部分规划中的廉租房项目位于城市北部地区,甚至接近北六环,而南部地区的廉租房项目基本都在南四环之内,而且均靠近规划中的地铁线路。

4.未来发展方向

(1)继续坚持TOD模式建设廉租房项目

TOD(Transit Oriented Development)模式源于美国上世纪90年代对于城市过度蔓延的反思,强调以公共交通为核心带动土地综合利用,将居住与零售办公及公共空间密切结合,高效利用土地,有效控制城市蔓延。目前北京的廉租房选址初步呈现了公共交通为导向的端倪,注重在地铁沿线布局,这一方面有助于防止由于工作可达性下降带来的贫困加剧问题。

(2) 推广混居模式

北京大部分的廉租房项目是在普通商品房小区或者限价房小区中配建,集中兴建的廉租房小区只有东坝和西辛房两处,规模均在600套以下,表明政府对于这一问题也有一定担忧。保障性住房的建设是一个长期的过程,欲使其真正成为城市建设中的常态、真正能惠及到大多数需要的人,则需要对我国现有的土地出让、城市规划制度作出强制规定,在土地出让合同中明确强调保障性住房的比例、位置、配建标准限制户型,越详细越好,从法律源头避免空间失配的风险。

(3) 与城市发展规划相结合

在这方面北京的做法同样值得借鉴和推广,从长远角度对城市发展进行规划,积极开发城市新的经济增长区和功能区,逐步转移人口密集中心,为城市发展预留“提前量”,这方面香港的公屋和新加坡的“新镇”都有大量的相关经验,通过提供简单培训,即可实现低收入人口在新兴的城郊工业区内就近就业。但此种做法的风险在于二者之间的“时间差”,即规划中靠近新功能区的保障性住房在相当长的一段时间内会面临基础设施配套不足的风险。

5.结论

综上所述,北京的廉租房选址在详细的用地布局规划基础上,注意到了潜在的空间失配和贫困聚居的风险,与城市总体规划和产业升级相结合,基本能做到在公共交通沿线布局、与其他性质居住项目混合布局,为其他城市这方面的工作积累了一定的经验。但由于我国大部分省市集中建设廉租房项目大部分项目仍然处于施工阶段或刚刚入住阶段,关于廉租房位置的选择与其保障对象搬迁成本、工作可达性以及失业率之间的关系的调查数据较少,这还有待于随着时间推进,有更多不同类型廉租房小区落成进入实际运作才能开展调查研究进行数据分析,这也是今后研究中改进的发展方向。

参考文献:

1.刘望保 ,翁计传.《西方“空间不匹配”假说研究进展及其对中国城市的启示》. 规划师, 2008(1). 91-94

2.孟繁瑜,房文斌. 《城市居住与就业的空间配合――以北京市为例》. 城市经济, 2007年(6). 87-94

3.单文慧. 《不同收入阶层混合居住模式价值评判与实施策略》. 城市规划, 2001年(2). 26-29,39

4.田野, 栗德祥, 毕向阳. 《不同阶层居民混合居住及可行性分析》. 建筑学报, 2006年(4). 36-39

5.张高攀. 《城市贫困聚居现象分析及其对策探讨――以北京市为例》. 城市规划, 2006(1). 40-46,59

6.张席洲,张小亮. 《在TOD环境下土地的开发分析与对策》.经济地理, 2006(12). 139-141

7.杨靖,张嵩,汪东宁 《保障性住房的选址策略研究》,2009(12).53-58,86