马来西亚雇员准备金制度的建设与启示

摘 要：马来西亚的雇员准备基金制度是为应对老年人口的生活保障而建立的一项专门制度，是马来西亚社会保障体系的重要组成部分。该制度的内容及存在的问题，对完善我国的养老保障制度有借鉴价值。

关 键 词：老龄化；收入保障；雇员准备基金；养老保障

中图分类号：D57 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2013）02-0044-03

一、马来西亚人口老龄化发展趋势与养老难题

马来西亚是东南亚国家联盟（简称东盟）重要的成员国和创始国之一。自1997年来，马来西亚连续10年保持8%的经济增长速度， 这在亚洲乃至整个世界都是罕见的。2009年马来西亚人均收入为24 366马币（约合2000美元），按照世界银行2009年的标准已经成为中高等收入国家 [1] 。在经济发展的同时，马来西亚的社会发展也取得了很大的进步，居民教育水平、健康状况和生活水平都得到了显著的提高。马来西亚经济社会的迅速发展得力于人口质量的不断提高，人力资源在马来西亚发展的过程中发挥着举足轻重的作用。社会经济的发展又反过来影响到人口发展的进程和结果：人口出生率和死亡率持续下降，人口流动性不断增强，随之而来的是人口结构的改变和人口的重新分布 [2] 。

在2000～2010年间，马来西亚人口平均增长率为2.17%，而65岁以上人口的增长率达到3.69% [3] 。三大种族的人口出生率都发生着变化，其中本地人出生率达到3.2%，使其人口增长率达到3.2%，这远远高出了马来西亚华人1.4%和印度人1.8%的增长速度，而后两者的出生率非常相近，分别是2.57%和2.55%。马来西亚人口的预期寿命持续增长，从1991年的男性68.8岁、 女性73.4岁增长到2008年的男性71.6岁、女性76.4岁。老年人人口目前占人口总数的7%，而到2050年预计将达到21%。从上面的数据可以明显地看出马来西亚人正在变得越来越长寿，老年人的比例在不断提高。尽管现在已经将政府部门员工的退休年龄从55岁延长到56岁， 但是仍然存在建立健全老年人收入保障体系的现实需要。

在马来西亚， 成年子女与父母同住仍然是一个普遍现象， 从马来西亚第二次家庭生活调查中获得的数据显示，超过三分之二的60岁以上的马来西亚老年人与一个成年子女共同生活。当然，政府确实以住房税收减免的形式鼓励这种养老方式，但是工业化和城市化的快速发展可能对家庭养老模式及能力造成很大的打击。除此之外，未来老年人贫困问题可能表现出种族特征。在马来西亚，老年人都居住在农村，而其中大部分是本地人和女性，他们的子女大部分为了寻求工作机会而移居城市， 使得他们成为最易受贫困威胁的一个群体。 代际转移在这种情况下要发挥其重要作用是不容置疑的。Yaacob认为回报父母的想法在马来西亚所有的种族中仍然是一个普遍的宗教和文化观念，正是这样，代际转移才在老年人退休生活中持续扮演着重要角色 [4] 。然而，城市化发展、 家庭规模小型化和越来越多的女性参加工作等造成的家庭结构转变， 以及不断降低的出生率都会对老年人的养老方式造成影响。因此，政府必须担负起更多的责任，来填补传统家庭养老消失后留下的空白。

二、雇员准备基金的建立及其主要内容

雇员准备基金（Employees Provident Fund，简称EPF） 是马来西亚政府为应对老年人口的生活保障建立的一项专门制度。雇员准备基金是具有公共性质的、由雇员和雇主共同负担缴费的一项储蓄计划。最初是由殖民者为了满足外国员工的需要而建立的。1951年《雇员准备基金法案》开始实施，1991年该法案曾做过一次调整，2010年再次进行了修订。雇员准备基金属于固定缴费型全额储蓄类基金计划， 其最基本的职责是保障其会员在他们老年时拥有充足的储蓄资金来保障自己的退休生活。

（一）主要内容介绍

《雇员准备基金法案》规定，所有的雇员，不论雇主的经营规模大小，都被包括在雇员准备基金计划的范围内。2000年之前， 雇员和雇主分别以雇员工资的11%和12%来共同供款。此后，由于某些因素的影响，雇员供款的比例进行了几次微调。在2001～2002年减少了两个百分点到9%， 目的是政府为了尝试鼓励消费，刺激国内低迷的经济。目前雇员和雇主供款的百分比分别为8%和12%。 雇员准备基金实行账户制，从建立伊始也做了多次改革，先后经历了三个账户到四个账户，再到2007年改革后的两个账户，即目前使用的账户I和账户Ⅱ。两个账户在支付时都有不同的条件限制。70%的供款会被存入账户Ⅰ，主要是为会员提供养老保障而设立，此账户的基金只能在会员达到55岁退休年龄时才可以提取。提取的方式可以一次性全部取出，也可以分期领取。账户中的基金可以在雇员自己承担风险的前提下自己决定基金的投资方向。剩下的30%供款存入账户Ⅱ。此账户主要是为退休前的生活做准备。账户Ⅱ只有在以下情况才允许提取：年龄达到50岁，可以一次性取出；在购买、修建第一所住房或者支付购房贷款时；支付自己或子女的教育费用时；支付自己或子女的医疗消费时。会员可以在任何时候决定将账户Ⅱ中的存款转移到账户I，但是账户I不能向账户Ⅱ转移存款。

在1991年法案中，雇员准备基金只能使用政府指定的投资渠道，包括：马来西亚国家债券、贷款、货币市场工具、股票等。这个法案规定雇员准备基金至少要把基金的70%用于购买国家债券，而且不准把多于25%的基金投入股票市场。 进入上世纪90年代以来， 马来西亚开始调整雇员准备基金的投资组合，投资于政府债券的比例呈下降趋势，而投资于货币市场和股权市场的基金比例则较快上涨。在1997年末，雇员准备基金在国家债券总额中占29.4%，而1991年为73.6%。主要原因是，马来西亚政府在雇员准备基金的安全性和收益性之间积极地探索一个更加令人满意的平衡点， 尽可能提高投资收益率。2010年雇员准备基金的投资总收益达到240.7亿马币， 其中股票投资收益为最主要的收益来源，为109.4亿马币，占45.45%；贷款收益70.2亿马币，占30.17%；国家债券收益53亿马币，占22.78% [5] 。

（二）雇员准备基金面临的问题

1. 不稳定的经济发展直接影响基金的参保率。马来西亚的很多产品都依赖于国外进口， 因此在变化无常的全球经济下变得异常脆弱。2008年底的美国次贷危机所引发的全球经济危机给马来西亚的经济带来了沉重打击，手工业发展举步维艰，失业率的飙升成为政府迫在眉睫的难题。当然，马来西亚政府也采取了一些独特的方式来缓解失业率问题，包括驱逐一部分外国工作者出境， 增加境外劳动力输出等一系列措施来减缓国内的就业压力。 但是经济发展的不稳定性仍然影响着人们的就业问题， 而就业的不稳定性直接关系着这些员工能否继续参保或者选择参保。

2. 马来西亚居民的收入之间有很大差距。 马来西亚没有最低工资的规定， 因此收入差距问题使得许多人发现退休后没有足够的退休金来维持生活，继续工作成为不得不做出的选择。 虽然对如公务员的人群提供了准备基金， 但是由于生活消费增加人们会发现自己的养老金贬值了。 这使得人们开始质疑雇员准备基金的养老保障能力。

3. 雇员准备基金的个人储存计划并没有将那些由于生病、 残疾而被迫离开工作岗位的员工包括在内，也没能提供妇女的社会福利或子女福利，这必然丧失了制度的公平性。最后，购买国家债券的比例逐渐减少，这一趋势会增加基金收益的不确定性，进而影响雇员准备基金所承诺的稳定的高额红利。Clark对整个东亚整体进行评价时强调了积累型的退休账户、随物价水平调整的退休金、包括国际投资在内的多形式的基金投资组合等退休政策对老年人实际收入的影响 [6] ，因此保证雇员准备基金收益的稳定，是政府必须解决的问题。

三、对我国养老保障体系的启示

马来西亚的雇员准备基金制度有一个历史形成的特定环境。在60多年的时间里，这一制度为该国经济和社会稳定发展产生了一定的积极作用，但也存在需要进一步改进和完善的问题。通过上文对马来西亚雇员准备基金的介绍和分析，结合我国目前社会养老保障制度建设的情况，笔者认为，以下几点值得我们注意：

第一，养老保障制度的统一需要一个渐进的过程。在现代国家的发展中，社会养老保障的重要意义已经取得广泛共识。但是，社会养老保障作为一项准公共产品，需要有客观的条件予以保证。我们已经看到，马来西亚虽然为社会养老保障建立了雇员准备基金制度，但是与此同时，在公务员系统又单独建立了养老信托基金制度。这表明，马来西亚的社会养老保障存在制度差异和实际上的利益差异。对比来看，这有些类似于中国目前的企业职工和行政事业单位人员社会养老保险制度的双轨制。马来西亚和中国的社会保障制度建立背景并不相同，但在实际建设中却殊途同归。这与发达国家普遍实施的统一的社会养老保障制度相比，都显示出自身制度建设的不足，从而影响着制度的公平性和效率性。同时也说明， 社会保障制度的建立是一个非常复杂的系统工程，在发展中国家建立这一制度，应该有一个渐进的自我完善过程。当然，借口制度的复杂性而拖延统一制度的时间，也是不合适的。目前我国养老保障体系的碎片化问题严重，建立全国统一的基本养老保障制度是大势所趋，我们必须积极创造条件，努力缩短制度分割或者碎片化的期限。

第二，养老保障制度的稳定需要可靠的基金来源。马来西亚的雇员准备基金从保障能力来看表现出较大的脆弱性。其原因不仅是制度的强制性不够，以至于只有50%左右的企业员工能响应制度的要求（截止到2009年12月31日，雇员准备基金的会员总数达到123.5万人， 其中正在供款的雇员会员57.9万人，雇主453 716人，按职工总数中在职供款人所占比例进行测算， 覆盖范围大约为53.1%）， 同时也是因为企业工人岗位的不确定、家庭妇女没有工作以及很多职业工资太低造成的。此外，通货膨胀也会导致基金的损失。因此，专家为马来西亚提高雇员准备基金安全性提出了强制法律约束、促进就业、 建立最低工资制度以及提高基金投资效益等建议。在我国，目前已经建立了覆盖企业职工、城市居民和农村居民的社会养老保险制度。但是，农村养老保险的实际参保率还不够理想， 而城市中的农民工又因为流动性强的特点也对参加养老保险兴趣不高，无疑， 这对未来长远的养老保险基金的支付能力会造成潜在的威胁。而在基金的投资方面，不仅存在渠道狭窄的问题， 而且允许在资本市场上投资的部分基金又因为市场低迷存在较大的投资风险。 基金收益率在弥补物价上涨因素后几乎没有剩余， 某些时期甚至形成绝对损失。因此，继续扩大养老保险的覆盖范围，吸引流动性人口参加养老保险的积极性，以及拓宽养老保险基金投资渠道并保证投资安全性， 就成为我国建设社会养老保险制度的几项重点任务。

第三， 养老保障制度的变革需要提升其正的效应。 社会养老保障制度要通过养老保险基金的缴费和支付过程来实现。一收一付，不仅关系到老年人的生活稳定，也影响到付费者家庭当期生活需求（消费能力）和企业生产经营的成本。因此，养老保障基金在发挥分配功能的同时， 也承担着促进经济增长的责任。 而经济增长会受到国内外市场诸多因素的制约，在一些重大因素出现的时候，往往会导致经济增长速度乏力，甚至会导致经济增长停止和衰退。由于社会养老保障基金与经济增长之间具有密切的关联度，在必要时可以考虑借助于养老保障基金的调整，达到促进经济稳定增长的目的。 马来西亚雇员准备基金的缴费率（个人部分）先后进行了三次大的调整，都体现了政府将其作为宏观经济调控手段加以运用的目的。毫无疑问，这样调整的结果是具有不确定性的。如果下调个人缴费水平，可以刺激当期消费购买力的增长， 但对未来社会保障基金的支付能力形成负面影响；而上调缴费率，对于增加养老保障基金有利，对当期的经济增长则可能产生阻碍。可见，制度的变动是一把“双刃剑”，单纯追求某一方面的需要是不合适的。 科学的做法应该是依据一定时期的社会经济环境和社会养老保障基金运行的情况，寻求次优的决策效应，使正效应大于负效应。

参考文献：

[1]World Bank. World Development Report 2009[R]. New York： Oxford University Press，2009.

[2]Wong Yut Lin & Tey Nai Peng. Our People Our Future： Malaysian Population in Perspective[M]. Kuala Lumpur： University Malaya Press，2006.

[3]Yearbook of Statistics Malaysia 2010[R]. Department of Statistics Malaysia，2010.

[4]Mohamed F. Yaacob. Formal old age financial security schemes in Malaysia[A]. in J. Doling and R. Omar（eds），Social Welfare East and West： Britain and Malaysia[M]. Aldershot： Ashgate，2000.

[5]Employees Provident Fund Official Website[Z]. http：//www.kwsp.gov.my/inde x.php

[6]Robert L. Clark. Aging populations and income security： the challenges in East Asia[A]. in Mukul G. Asher，David Newman and Thomas P. Snyder（eds），Public Policy in Asia： Implications for Business and Government[M]. Westport，CT： Quorum Books，2002.