在利益与价值间寻求平衡

摘 要 为摆脱对俄罗斯能源的单一依赖，欧盟寻求能源供应多元化，积极同中亚地区展开能源合作。一方面，这有利于欧盟扩大能源安全空间，但另一方面，中亚的现实民主人权状况与欧盟倡导的规范价值相违背。在地缘因素和价值追求同时面临区外国家挑战的情况下，欧盟力图通过坚持以援促改、加强欧盟内部合作、扩大人权对话、积极同中亚地区开展区域性组织合作，以实现能源安全和规范价值的双重目标。

关键词 欧盟 中亚 能源战略 利益 价值

能源不仅是一个国家和地区的经济增长的必要条件，更是保障国家安全和促进社会发展的基础，因此促生“能源安全”一说。随着欧盟两度东扩，原本就因油气储量低而对外严重依赖的欧盟能源问题，已突显为事关能源安全的结构性问题。而能源问题的特殊性还体现在：不完全由市场力量决定，难以从政治和战略发展中分离，不仅运转于低级政治的范畴，更为关键的是涉及高级政治中的经济安全、外交防务等方面。正因为如此，欧盟的能源问题也被视为制约其经济发展和安全稳定的“瓶颈”。

为了保障能源安全，欧盟从战略高度制定了旨在实现能源供应多元化的政策。2007年6月通过的《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》，强调中亚地区对于保证欧盟能源安全和实现能源供应多元化的重要作用，但也认为推动中亚地区人权原则的实施和朝向自由市场经济方向的转型是政策推行中不可忽视的方面。European Council. The EU and Central Asia： Strategy for a New Partnership. Brussels：COM，2007欧盟与中亚的能源关系，是能源安全、经济利益同民主、人权的价值观取向之间的平衡关系。

欧盟能源战略考量中的中亚因素

纵观国际关系历史，能源虽是一种商品，但其生产和销售却因其特殊的战略价值不完全受市场因素影响，而是作为一种战略资源，受制于国际和国内多种因素，特别是大国间的力量博弈，因此一个国家的能源战略的制定很大程度上取决于对能源经济利益和安全风险的计算。拥有5亿多人口的欧盟是世界上最大的能源消费市场，占世界总消耗量的1/5，但由于欧盟成员国因资源匮乏，严重依赖对外油气进口，因而能源一直是制约欧盟发展的“软肋”。在欧盟自身能源产量不断下降、国际市场油价持续波动的环境下，寻求获得稳定且价格合理的能源供给一直是欧盟能源战略的重中之重。

长期以来，欧盟的能源需求长期单一依赖俄罗斯。这是因为俄罗斯的能源储备丰富，且同欧盟的交通便利。其中，斯洛伐克和芬兰等国的天然气几乎全部由俄方供应，且90%途经乌克兰而进入欧盟国家。然而在2006年和2009年两次发生在俄罗斯和乌克兰等国之间的“天然气之争”导致欧盟从俄的能源进口暂时中断之后，欧盟对从俄进口能源的不安全感加深，因而摆脱对俄能源依赖、建立同其他国家和地区油气合作，以增强能源供应多元化的意图愈发强烈。2006年欧盟委员会推出的《欧洲可持续的、有竞争力且安全的能源战略》European Commission. An European Strategy for Sustainable， Competitive and Secure Energy. Brussels：COM， 2006， 105 final以及2009年欧洲理事会通过的《欧洲能源安全和协同行动计划》European Commission. An EU Energy Security and Solidarity Action Plan. Brussels：SEC，2008都强调了多元化的能源供应对于保障欧盟能源安全的重要性，在2010年欧盟委员会的《能源2020——寻求具有竞争性、可持续性和安全性》European commission. Energy 2020 A strategy for competitive， sustainable and secure energy. Brussels：COM，2010战略文件中，更是直接提出建立一个真正统一的泛欧能源市场，确保能源的自由流通。具体来说就是发展同主要能源生产国和过境国的政治经济关系，重点措施包括加强同中东、北非、中亚、南高加索等周边地区的能源合作，通过从这些地区的进口来降低对俄罗斯的依赖度，同时积极修筑绕开俄罗斯的能源运输路线，尽量减少其在欧盟能源问题上的影响。

在欧盟急于从俄罗斯以外的国家和地区进口能源以实现能源供应多元化的情况下，中亚五国（哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦）因其油气资源丰富，且在欧盟两次东扩后成为欧盟“邻国的邻国”，使得地理距离拉近，因而对于保障欧洲能源安全有重要作用。欧盟在一方面视中亚为重要的能源来源地，但另一方面也没有忽视对中亚安全的担忧。中亚地区因地处多种外部势力交叉的地带，各类安全威胁严重且呈现蔓延趋势甚至“外部化”到欧盟的危险，同中亚国家加强能源联系意味着欧盟将同这些国家和社会达成一种完全不同的关系，例如土库曼斯坦虽拥有巨大油气储量，但欧盟认为它是一个高度集权的国家。这使欧盟在中亚寻求能源利益时，不得不注重对其“民主改造”，也就是欧盟希望按欧洲模式改造中亚地区的政治经济生活，全面发展与中亚国家关系。

对欧盟中亚能源战略的二维分析

中亚国家油气资源潜力巨大，有“第二个中东”、“第二个波斯湾”的美誉。尽管中亚油气资源占世界储量的绝对比重不大，但由于石油产量集中的中东地区被美国掌控，俄罗斯则占据大部分天然气资源，因此中亚的资源对于世界各国，特别是周边国家和地区实现能源进口多元化有着重要的战略意义，中亚能源管道走向在一定程度上决定了未来全球能源格局是走向平衡还是进一步失衡。Ertan Efegil. Analysis of the EU’s Central Asia Policy： from a Projectoriented Approach to a New Strategic Partnership. dergiler.ankara.edu.tr/dergiler/44/680/8652.pdf虽然欧盟内部对中亚的能源是否足够满足欧盟需求仍有争论，但能源是欧盟新中亚政策中至关重要的组成部分已不可否认。

1地缘因素推动欧盟扩大能源安全空间

地缘因素强调国家权力行为的地理影响，阐释国际权力和地理环境间的关系。古典现实主义大师汉斯·摩根索也认为“国家强权所依据的最稳定的因素是地理”[美]汉斯·摩根索.国家间政治：权力斗争与和平.徐昕，郝望，李保平译.北京大学出版社，2006：175。虽然冷战后，伴随通讯、运输的发展以及军事重要性的凸显，单纯的地理环境对国际政治的影响力正在降低，但地缘因素对国家外交决策仍产生重大影响，并且其含义正从地缘政治推向安全、经济等层面，而其基本理念“地缘”却始终贯穿其中，涉及资源的储备量、对资源的控制和反控制、国家位置等。而油气等化石能源作为最为重要的战略资源且不可再生，能源储备国和进口国在制定和实施能源政策时都有其地缘政治和地缘经济的考虑。

中亚地缘的重要性首先表现在其位于亚欧大陆枢纽的地理位置上，亚欧大陆两侧的欧盟和东亚人口稠密且大国林立，辽阔的中部地区是东方和西方间的自然缓冲带，它对于有意谋求霸权的国家来说，具有潜在的重大意义[美]兹比格纽·布热津斯基.大棋局.上海人民出版社，1998：4347，在中亚拥有主导地位不仅可以对俄罗斯、中国以及印度、巴基斯坦等国日益壮大的势力进行遏制，也有利于巩固同欧洲大陆的联系；其次，环里海地带的中亚地区石油和天然气等能源蕴藏量丰富，在波斯湾能源日益减少、中东动荡的局势下，中亚发展洲际远距离油道运输系统意义重大，这也使得亚欧强国乃至大洋彼岸的美国都积极介入中亚事务，以夺取和占领有限而重要的地缘和资源优势；最后，中亚地区自身因各种宗教极端势力、恐怖主义、走私犯罪、非法移民等问题，而成为世界上非传统安全威胁最严重的地区。加之中亚特殊的地理位置和能源战略价值使得该地区在大国角逐下政局更加充满变数。而且中亚地区一方面缺少低于外部势力入侵的能力，另一方面又存在吸引外部力量介入的诱因，这导致处于内外因素交织下的中亚战略态势，对整个欧亚地区具有重大的辐射意义。

虽然欧盟的军事力量有限，但其在国际上的影响力仍不可小觑，同时在《里斯本条约》改革其外交防务体系后，欧盟作为一个独特的权力中心表明欧盟在世界地缘政治上的影响日渐扩大。崔宏伟.欧盟能源安全战略分析的三种理论视角.德国研究，2010（3）能源也一直是欧盟寻求地缘稳定的重要政策工具，欧洲一体化始于能源领域的煤钢联营，而欧盟成立后，能源又因对其政治、经济发展的重要作用而成为欧盟地缘竞争中的主要战略追求之一。为保障能源安全，避免能源供应大国利用能源问题制造地缘政治事端，欧盟提出了扩大能源安全空间、确保能源供应多样化战略。作为能源消费大国，欧盟这一战略的实施离不开对能源进口和运输国的地缘因素考量，而战略实施后也会对周边地区的地缘态势产生重要影响。

由于北海油气资源储藏量下降，环里海地区的能源储藏成为欧盟着重考虑的能源进口来源。位于里海沿岸的中亚地区能源储量巨大，在能源供应多元化的战略指导下，逐步被欧盟列入发展能源合作的候选地区。欧盟通过“南部油气走廊”（Southern Gas Corridor）欧盟于2008年提出建设 “南部走廊”输气管道网络。以实现能源供给多元化。2009年5月8日，在布拉格召开的欧盟能源峰会上，欧盟同阿塞拜疆、格鲁吉亚、土耳其、埃及4国共同签署会议合作宣言，表示将重点支持以“纳布科”天然气输送管道为主的“南部走廊”输气网络建设，将中亚和里海地区的能源输送到欧盟国家。参见因此，随着俄罗斯对中亚能源开采和运输的控制力逐渐增强，欧盟今后与中亚开展能源合作时，需要更多考虑俄罗斯因素。

其次，欧美双方在中亚的战略存在很多共通之处，但是又存明显的差异。而在制度建设和价值输出方面，欧盟与美国在价值诉求上基本相似，都希望通过对中亚政治气候的控制保障其在该地区的能源利益，双方合作共同打击了中亚“”（恐怖主义、极端主义和分裂主义），欧盟和美国也有挤压俄罗斯战略生存空间的共同意图。基于这些共同利益，加上欧盟对自身能力的局限性的认识，美国的中亚大战略基本上得到了欧盟方面的积极配合，双方积极推动中亚地区民主政治和市场经济的建设。但在涉及具体的行动措施方面，欧盟和美国则有明显的不同：欧盟更愿采取规范的“软”性措施，运用政治和经济手段，建立政治对话、平等协商机制，并通过扶持当地的非政府组织和公民社会等措施施加影响；而美国奉行“硬”性全球战略，凭借其强大的军事实力，在中亚保持其长期军事存在，利用对中亚的民主改造实现其改造伊斯兰世界的目的。早在1997年的《新中亚战略》中，美国就表明不仅要在战略上压制俄罗斯，更要防止中亚成为以伊朗为代表的伊斯兰原教旨主义的势力范围，因此美国在该地区打击恐怖主义和扩展民主，试图将中亚建成其两洋战略的陆地战略支点。Olcott M B. U.S. Policy in Central Asia： Balancing Priorities （Part II）. http：///files/testimony060426.pdf欧盟虽也曾积极推动中亚国家进行激进的政治变革，但在失败和2005年乌兹别克斯坦发生安集延事件后，欧盟逐渐认识到政局稳定对经济发展的重要性，尤其是在中亚集权国家，积极的政治对话和发展性援助政策既会增进双方政治互信，也能在一定程度避免双方能源合作中不确定因素的产生。因此，观念、规则和制度的输出已成为欧盟对外关系的重要内容，欧盟和美国中亚政策的差异性和矛盾日渐浮出水面。

第三，中国在中亚能源开发方面存在诸多便利条件，既有动力，又有能力。中国与中亚地区国家的能源合作，建立在相互毗邻的地理优势上，中国是中亚油气资源东输的必经之路，同时中国作为仅次于美国的全球第二大能源消费的市场，与中亚能源合作前景广阔。通过利用政治、经济、军事外交等多种措施，中国将中亚能源大通道建设作为与中亚整体合作的中心任务。经过多年发展，已初步形成了以中国-哈萨克斯坦油气管道为重点，土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等国合作进行油气开发的局面。在此基础上，上海合作组织也促进了成员国间的友好合作关系、营造和谐稳定的地区环境的形成。由于中国的中亚战略以“相互信任、互利、平等合作”为核心，因此中国的中亚能源战略与欧盟没有根本冲突。但中亚的能源资源有限，中国与中亚的能源合作，特别是年输油能力高达2000亿吨的中哈原油管道的修建，在一定程度上限制了欧盟能源战略的“油源”。近些年，随着各方战略的调整，中国与西方国家在中亚的能源争夺战日渐白热化。

2欧盟应对策略

能源是冷战后中亚地区最主要的对外合作领域，而该地区的能源合作逐渐呈现出多元角逐，内外博弈的特点。中亚是欧盟国际能源政策所致力于建立友好关系的地区，欧盟出于地缘因素考虑加强了与中亚的能源关系，但又因中亚发展水平的落后和政治制度的差异造成欧盟的能源政策推行不力，同时欧盟对中亚能源的介入与中俄利益冲突，并同美国在价值上的分歧，因此欧盟中亚能源政策的难点就在于如何处理其能源战略利益同推广规范价值的关系。同时我们也应该看到，欧盟价值观念的输出以及对中亚地区的民主改造最终目的依旧是服务于其能源安全利益，一方面可以更有利地进入中亚市场赢得更多市场份额，另一方面，可以引导中亚国家的发展道路，将其纳入西方主导的国际体系中。鉴于利益和价值不是一个非此即彼的选择，欧盟依旧可以从政策手段、内部一致、对话合作以及多边协调等方面入手，发展将道德价值和能源利益统一起来的政策加以应对。

首先，继续将援助政策与中亚地区政治状况结合，以援促改，提高欧盟在中亚的能见度（visibility）。2009年6月的《欧盟与中亚：新伙伴关系战略的实施》更进一步指出，欧盟要通过保持业已形成的政治影响力来近年来最重要的挑战，也就是通过扩大欧盟在该地区的能见度，增加财政投入和对中亚事务的积极界入。该战略文件还提到，高能见度是提升中亚法治意识以及构建欧盟-中亚新伙伴关系的重要因素。Council of European. The European Union and Central Asia： The New Partnership in action. http：//eeas.europa.eu/central_asia/docs/2010_strategy_eu_centralasia_en.pdf长期以来，欧盟对中亚的政策着眼于发展援助，而非直接的对其政治安全状况改造，这就导致尽管欧盟在中亚投入大量的发展援助基金，并将其作为战略伙伴，但中亚国家对欧盟印象并不友好，能见度较低，影响也小。Boonstra J， Denison M. Is the EUCentral Asia Strategy Running Out of Steam？. EUCAM Policy Brief， May 2011（17）为了改变这一困境，欧盟可通过外交努力，在加强对中亚能源、政治及相关领域的援助力度的同时，适时提出接近西方标准的整改要求，以援促改。随着2007年欧盟中亚新战略的实施，欧盟在中亚的能见度已有所提高。具体来说，欧盟向吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦派遣欧盟代表团是增强其能见度的积极信号，促进了双边合作，相对于对于还没有代表团驻扎的国家，其必要性也更加突显。进一步说，欧盟对外行动署的建立和欧盟代表团的派出还能保证地区政策的高效执行和规范价值的积极输出。

其次，通过强化盟内部政策的一致性，增加对中亚的政策影响力。欧盟政策有效性并不仅仅取决于目标国家的国内政治条件以及欧盟回报的大小，还取决于欧盟多层体系内的民主促进政治[德]贝特霍尔德，里滕伯格西蒙，迈耶-贝克.欧盟的外部治理：欧盟在欧洲内外的民主促进.金玲译.欧洲研究，2007（5）。欧盟不是一个真正意义上的“国家”，其在中亚能源利益的实现有赖于内部的有效合作，欧盟机构中委员会、理事会（包括对外行动署）和议会统一协调的政策能够增强对外关系的有效性，而这对于许多民众甚至官员连欧盟具体是什么都不甚清楚的中亚地区来说至关重要。一致连贯的政策将有助于欧盟在中亚利益和价值的诉求的实现。就能源政策而言，欧盟的超国家权力与成员国能源之间的张力依然存在，尽管《里斯本条约》对发展欧盟共同能源安全战略提供了制度和法律支持，但仍给予成员国较大的自主决策权。在欧盟内部，以欧盟委员会为代表部分组织和国家，主张通过对内建立统一的能源市场，对外用一个声音说话，来实现能源供应安全；而部分欧盟成员国则认为，能源涉及国家安全，只有通过稳定的政治保障和长期的双边合作协议才能得到根本保证。Denison M. The EU and Central Asia： Commercialising the Energy Relationship. EUCAM Working Papers， July 2009（2）同时欧洲主要能源企业的态度也至关重要。为增加欧盟成员国、欧洲能源企业对中亚政府政策的协调，一个有效的工具可以是建立一个包括成员国政府、欧洲投资银行和欧洲重建和发展银行以及能源公司的对话，这样多方参与者可以通过共享信息来增强透明性和责任感，进而便利商业和政治接触。

第三，利用目前的共同磋商和对话合作机制扩大并深化欧盟在中亚的存在。欧盟在与中亚五国分别签署的合作协议中规定：如果有践踏人权的现象发生，协议将失效。许勤华.大国中亚能源博弈的新地缘政治学分析.亚非纵横，2007（3）欧盟希望通过此举对中亚各国施加更多的政治影响以掌控能源管道的方向。尽管当前的人权对话没有取得明显的实际成效，并且讨论议题也与欧盟期望相距甚远，但在新战略中，欧盟依旧强调在中亚推进民主进程时应采取平等对话的方式，以公正透明和注重结果为原则。欧盟现已通过咨询会与中亚国家讨论一些单独具体的问题，同时积极扶持中亚的非政府组织和具有批判性的公民社会，鼓励其对国家的民主与人权展开讨论。同时欧盟与中亚的对话合作离不开其自身清晰明确的中长期目标的确立，为避免因在人权问题上态度反复的现象再次发生，欧盟需在决策透明度和政策一致性上进一步努力。

最后，积极开展同其他地区组织的合作与交流，这有利于维护中亚地区稳定，对共同开发地区资源意义重大。其中，上海合作组织是中亚地区较为成熟的区域性合作组织，欧盟在中亚能源利益的实现离不开与上合组织的多边关系的确立。随着上合组织的不断发展，欧盟已无法回避上合组织在中亚的重要存在， 在很大程度上，欧盟和上合组织之间在中亚地区存在相似的功能和定位。上合组织的成立源于共同打击中亚地区“”，经过十余年的发展，上合组织在维护中亚地区和平与稳定方面发挥着重要和不可替代的作用，而这对于欧盟而言则意味着一个良好的外部环境；同时，上合组织在促进中亚地区经济发展方面成效显著，而这也符合欧盟在该地区的利益，一旦上合组织能够推动地区经济一体化进程的实现，包括自由贸易区的成立，这对欧盟在中亚“地区性方法”（regional approach）的推行和与中亚的经贸合作都有促进作用；此外，上合组织包括俄罗斯、哈萨克斯坦两大产油大国以及中国这一能源消耗大国，在能源事务的安排上有很大话语权，欧盟若想在中亚地区推行符合欧盟规范的油气市场标准和能源市场化，离不开同上合组织的多边协调，只有加强与其合作才能避免因敌对认知而导致的排他性战略。

欧盟的中亚政策追求以民主为核心的政治目标、以能源为重点的经济目标，但受制于民主人权等价值观因素，欧盟同中亚能源合作关系即使有利可图，却难以在短期内得到迅速达成。如何保持更好的保持利益和价值的平衡，寻求在能源安全和规范价值双重目标的实现，值得学者和决策者进一步研究分析。