何去何从农民工随迁子女义务教育的路径选择

摘 要: 农民工随迁子女义务教育问题,已成为现时期我国义务教育新的难点和薄弱环节,近年来引起了越来越多学者的关注与研究。通过对农民工随迁子女义务教育问题的原因分析,各位学者分别从不同的角度,为解决农民工随迁子女义务教育问题提供了多元的路径选择。

关键词: 农民工随迁子女 义务教育 路径选择

中图分类号: G51 文献标识码: A文章编号: 1007-3973 (2010) 04-189-02

1 问题的提出

随着工业化、城市化进程的不断推进,农民进城务工已成为不可逆转的潮流,农民工“家庭化”的趋势也越来越明显。大量处于义务教育阶段的农民工子女跟随父母进城,给流入地的义务教育工作带来了严峻的挑战。解决好农民工子女的义务教育问题,不仅关系着教育公平,同时也是维护社会安定团结、构建和谐社会的应有之意。

针对农民工子女义务教育问题,国家先后颁布了一系列政策法规,同时各省、市也积极制定相关政策,以保证农民工随迁子女享受到良好的教育。然而,当前农民工随迁子女接受义务教育的形势依然不容乐观。首先,农民工随迁子女入学难,存在失学、辍学、超龄入学现象。其次,流入地的教育资源匮乏,教育经费不足。许多公办学校因规模受限,往往处于超负荷运转状态,难以接收过多的农民工子女;而民办农民工子弟学校则存在办学条件差、硬件设施落后、师资素质不高等问题,难以保证其教育质量。农民工随迁子女义务教育问题,已成为现时期我国义务教育新的难点和薄弱环节。

2 农民工随迁子女义务教育问题的原因分析

针对农民工随迁子女义务教育存在的问题,学术界对其成因进行了深入探析。主要有以下几种观点:

2.1 户籍制度及城乡二元教育体制的羁绊

产生于计划经济体制下的城乡分割的户籍制度已不适应我国当前的发展。其不仅限制了人口流动,还导致了农村人口与城市人口在政治、经济、教育权利等方面的巨大差别。农民工随迁子女无法享受户籍所在地所提供的教育服务,而由于没有城市户口,流入地政府又倾向于将他们排除在城市义务教育体系之外。因此,他们很难在流入地接受到及时优质的义务教育。

此外,城乡二元教育体制导致城乡义务教育差异悬殊。为追求优质教育,越来越多的农民工带领子女进城。然而,流出地政府依户籍投入的义务教育经费无法随迁入流入地,流入地政府的义务教育经费又仅供当地适龄子女使用,难以承受农民工随迁子女的义务教育带来的巨大财政压力。

2.2 现行教育财政体制不完善

首先,政府间财政责任不明确。国家虽明确规定流入地政府需将农民工子女义务教育的经费纳入正常财政支出范围,但并没有规定具体由哪级财政进行转移支付。而目前“地方负责、分级管理”的体制也存在投入主体重心过低的问题。在中央财政对地方转移支付力度明显不足的同时,由于政府之间财政责任不明确,各级地方政府均不愿主动承担农民工子女的义务教育成本;此外,投入主体重心过低加剧了地方的财政困难,许多地方政府难以负担大量农民工子女义务教育的教育经费。

其次,现行分税制与经济竞争导致地方政府缺乏对农民工随迁子女义务教育投入的利益驱动。现行分税制的财权划分带有明显的向上级政府集中的倾向,而上级政府在集中财权的同时又往往下放事权给下级政府,导致下级政府事权繁多而财权不足,限制了地方政府投身义务教育等公共事业的积极性;同时,现代地方城市间的竞争主要是经济实力的竞争,而地方的财政收入又多依赖于资本的引入与增值,这使得一些地方政府只注重有利于经济建设的直接性投入(如大型工程建设等),而将短期内难以提高经济效益的城市公共事业建设摆在相对次要的位置;除此之外,农民工聚居地多在财力较差的城乡结合部,农民工工作地大多与居住地分离,工作贡献并不一定归居住地所有,因此居住地当地政府无意愿承担农民工随迁子女义务教育成本。

2.3 现行教育管理体制不健全

一是学籍管理混乱。由于农民工随迁子女流动性大,接收农民工子女的学校大多为其建立了临时学籍,而因缺乏统一的学籍流转系统,农民工子女学籍易随其转学而中断,不利于各地政府教育部门掌握随迁子女教育信息,影响教育布局与教育资源的配置效率,造成教育资源不足。二是缺乏义务教育监督机制,不利于国家掌握义务教育效率及实施情况,难以保证教育经费的用途及流向,易造成教育资源的浪费。三是缺乏对民办学校的规范与管理,导致现有就学途径问题严重。

3 农民工随迁子女义务教育的路径选择

通过对农民工随迁子女义务教育问题的原因分析,学者们分别从不同的角度,为解决农民工随迁子女义务教育问题提供了多元的路径选择。

3.1 改革城乡分割户籍制度

城乡二元义务教育体制是建立在城乡分割户籍制度基础上的,不进行户籍制度的改革,城乡二元义务教育体制就无法改变。对此,学术界主张建立全国联网的电子户籍登记系统,实现城乡互通。其中,张振华主张采取“居住地制度”的形式,即实行按居住地登记户口,取消农业和非农业户口性质的划分,统一城乡户口的登记管理,由中央政府来统筹各级地方政府义务教育经费的支出。周军等认为应逐步剥离在计划经济体制下赋予户口的诸多不合理的功能,如把教育、就业、医疗等福利和权益与户籍脱钩,减少户籍含金量。

由此看来,建立城乡统一的户籍制度并去除户籍不合理的附加功能,为农民工随迁子女就学扫除障碍,是学术界的一致看法。

3.2 健全农民工随迁子女义务教育经费保障机制

范先佐主张构建“以市为主、分级政府分担”的经费保障机制:市级财政按各区生均公用经费标准直接拨付给接收农民工子女的学校;省以市为统计单位,根据各市的财力状况以及农民工子女就学的规模,提供义务教育经费专项转移支付;中央财政对跨省流动的农民工子女义务教育提供奖励性转移支付。

林建永提出“跟踪办学”模式。流出地政府在流入地举办公立学校,并负责解决教师经费及学校的日常管理费用,流入地政府只负责教学所需的固定设备和教材。但是,由于流出地政府难以准确掌握农民工子女的流动情况,且与流入地政府协商需花费较高交易成本,这一路径只有在流动农民工子女数量较少、流动方向明确时才比较适用。

王金秀认为要将解决农民工子女义务教育问题与增加地方财政收系起来。一是合理调整不同层级政府之间的职责划分,上级政府将财权与事权配合下放,以调动下级政府积极性。二是要将财产税、个人所得税等与人居环境密切相关的税种确定为县级政府财政收入的主要来源,县级政府必然将通过改善义务教育等公共产品的供给来吸引人们到本地区工作和生活,从而增加本级财政收入,形成有利于调动县级政府提供义务教育等公共产品积极性的财政激励机制。

文桂江指出,应建立教育经费专项筹措机制。中央可以通过开征“业务招待费附加”,即以企事业单位的业务招待费为依据计征农民工随迁子女义务教育的经费;因地方税源有限,可以通过发行地方教育彩票来解决省内农民工随迁子女义务教育经费的来源问题。

以上各农民工随迁子女义务教育经费保障机制的构建均以“分税、分权”为关键词,旨在通过各级政府的财权分配,建立科学合理的公共财政体系以保障经费的有效筹集,这与我国当前国情相适应,具有必要性与可行性。

3.3 发行全国性“教育券”

在美国货币经济学派米尔顿费利德曼所提出的教育券理论的基础上,孙亚琴建立了教育券在解决城市流动人口子女义务教育问题上的理论模型。如下图:

此种途径旨在改变目前对公立学校的直接补助方式。政府把原本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生,学生凭券可自主选择到政府认可的任何一所学校就读。学校可以凭所收券从政府那里兑换与券值等额的教育经费。教育券制度的实行有利于增加学生的选择权利,把竞争机制引入教育体系,从而打破公立学校的垄断局面,实现优胜劣汰,最终实现教学质量与教学效率的提高。

3.4 完善农民工随迁子女义务教育管理体制

在完善学籍管理制度方面,学术界主张设立全国统一的电子学籍管理系统,对农民工子女进行全口径的动态学籍管理。在完善教育监管机制方面,学术界建议将农民工随迁子女义务教育纳入地方官员政绩考核体系;各级政府教育督导部门建立对政府履行此项工作责任的督导评估机制。在完善教育信息管理方面,文桂江主张建立记录与跟踪(网络)信息系统。由教育部统一组织实施,具有信息记录与交换、实时更新与跟踪、经费划转记录等功能,有利于地方政府及学校及时掌握随迁子女的流动信息。

此外,学术界还提出简化农民工随迁子女入学手续,加大对民办农民工子弟学校的规范与扶持等措施,来达到义务教育资源的优化配置,以缓解农民工随迁子女义务教育问题。

4 结语

当前学术界针对农民工随迁子女义务教育问题已经做了一定程度的研究,其立足于经济财政视角的原因分析犹为深入,作为弥补教育经费制度不足的“教育券”途径尤其受到学术界的一致好评与推崇。然而,要实现此种途径,必须要解决从教育资金到教育券的折算率问题,并要以建立从中央到地方的专门负责管理农民工随迁子女义务教育的职能部门为前提。同时,流入地与流出地教育成本可能存在差额,如何划分双方的承担比例也是亟待研究的问题。

除此之外,学术界对于社会力量,特别是非营利组织参与多元主体办学方面的研究仍是空白。作为弥补市场缺陷与政府失灵的第三条途径,非营利组织对于义务教育等公共事业的参与是当今社会不可忽略的命题。因此,非营利组织层面的研究值得我们今后加以更多的关注。

注释:

张振华. 人力资本视角下的流动儿童教育问题分析[J].南京工业大学学报(社会科学版), 2009.3.

周军,冯文全..对农民工子女义务教育权利缺位现象的思索[J],未来与发展,2008(2).

范先佐,彭湃.农民工子女义务教育经费保障机制构想 [J].中国教育学刊,2009.3.

林建永,苏绿云.农民工子女义务教育的资金亟需明确[J].上海农业科技,2008(3).

王金秀,方海波.解决农民工子女义务教育问题的财政激励机制 [J]. 华中师范大学学报(人文社会科学版), 2008.7.

文桂江.国外迁徙工人子女义务教育的保障机制[J].城市问题,2009(2).

孙亚琴.流动人口子女义务教育路径选择研究 [J].河南教育学学报(哲学社会科学版),2007(5).