以“亩产”考工业

一个县级市给辖区内的工业企业来一场“摸底考试”，会是什么情形？

2013年11月4日，浙江省海宁市1659家工业企业收到市政府的《工业企业亩产效益综合评价结果告知书》（下称“《告知书》”）。这是海宁市推进要素市场化配置改革，为当地工业企业订立的“考试规则”，以“亩产效益”给企业进行等级评定。

对海宁的企业主来说，这场考试决定着企业的前途。根据各自等级，企业在用地、用电、用能、用水、排污、信贷等要素上，将会得到差别化对待。约有5%的能耗大效益低的企业，若不加快转型升级，将面临关停淘汰。

2014年浙江省“两会”期间，海宁市委书记林毅告诉《财经国家周刊》记者，改革从土地、资源、环境等要素入手，建立以亩产效益为导向，差别化配置要素资源的倒逼机制，政府和市场“两只手”合力，推动经济转型升级。

十八届三中全会提出“市场对资源配置起决定性作用”后，各地政府开始探索要素市场化配置改革。当自上而下的顶层设计和自下而上的试点探索形成一股合力，将推动中国要素市场化改革向前迈进。

亩产效益

海宁的做法，是尝试给工业企业建立一个亩产效益综合评价体系。

从《告知书》来看，有企业的亩均税收、亩均销售、亩均工业增加值、单位能耗工业增加值、排放每吨COD工业增加值、全员劳动生产率6个指标。其中，亩均税收占50%，亩均销售占12%，全员劳动生产率占8%，其他各占10%。

海宁市发改局副局长许明华告诉记者，亩产效益越高，企业获得发展的机会越多、成本越低；反之，机会越少、成本越高。

浙江福美金属制品公司董事长沈有根颇为郁闷。根据上述规则，该公司行业内排名第164位，全市排名757，综合评价为B类。《告知书》评语是“亩均效益低”，建议“提高自用土地产出，推进企业重组步伐，实现转型升级”。

沈有根告诉记者，公司有80亩工业用地，2013年企业产值约4000万元。头上悬着一把剑，担心掉入C类，但行业竞争压力大，又不敢贸然扩张，初步考虑是将闲置的土地出租。

海宁市的一份评估报告显示，全市3亩以上用地的1609家工业企业，按照纺织、皮革、机械电子制造和其他等四大行业分类，排定前1214家为A类重点扶持和鼓励提升类，中间的312家为B类整治提升类，后面的83家为C类淘汰类企业。

按照“抓两头带中间”的原则，针对不同类型企业，海宁将实施差别化激励和倒逼的政策。其中，A类中20%的重点扶持类企业，优先保障用地、用电、用水、信贷需求。

被评为C类的企业，日子就难过了，不但被加倍征收土地使用税，排污权化学需氧量指标从0.4万元/吨提升至1.6万元/吨。电力部门还将实施惩罚性电价政策，限额标准内，每度电提价0.1元；限额标准外，每度电提价0.3元。

“光是土地使用税，每年就要多支出近50万元，用电也增加5万元。”海宁宝圆染化公司总经理陆剑飞告诉记者。

春节过后，海宁市将进一步完善评价体系，出台企业兼并重组政策，完善企业退出机制，当地的上千家企业主将迎来第二次考试。

林毅说，亩产效益综合评价结果是一个动态数据，每年评一次。如果企业用地效益明显提升，经企业申请和部门确认后可及时调整。

要素倒逼

改革的背后是要素配置失衡，限制了经济发展，海宁扮演了趟水铺路的角色。

早在2010年，海宁市人均GDP就突破1万美元，但同时发展与要素的矛盾也越来越突出。许明华列举了一组数据：2012年海宁实现生产总值575.62亿元，总量居嘉兴首位，但2013年的工业用地绩效调查中，海宁工业企业亩均税收平均为9.6万元/亩，排在嘉兴中游。

从环境资源来看，也存在很大压力。2012年较2005年生产总值实现了翻番，但用水、用电量也同步翻番，经济增长仍依赖于高能耗拉动。

许明华告诉记者，海宁一直都在想办法摆脱困境。在之前探索的经验基础上，2013年9月11日，浙江省政府批复同意海宁要素市场化配置综合配套改革试点。这次改革提出“存量提质、增量选优”，经济发展数据要上去，但能耗、排污要降下来。

作为浙江省全面深化改革“自选动作”之一，浙江省对海宁的改革探索也是寄予厚望。2014年第一个工作日，浙江省省长李强赶赴海宁调研，表示要适时在全省推广。

许明华说，以往的政策都是鼓励先进，而这次改革的一个重点是倒逼5%的C类企业。

据统计，目前海宁共有83家C类企业，占用土地3000多亩，亩均税收不到2万元。在倒逼措施下，这些企业面临着关闭、并购、提升和退地四种命运，其中35家签订关停协议，将腾退土地1759亩；19家兼并重组，12家进行技术改造。

2013年12月2日，海宁市要素交易中心挂牌。这个平台承接土地使用权、排污权指标、用能总量指标三大要素交易。

截至2013年末，海宁市要素交易中心土地二级市场交易完成3笔；排污权指标交易40次，金额1330万元。林毅告诉记者，在要素市场化配置改革中，要打造好规范、高效的区域性要素交易市场，使要素在市场主体间顺畅流通，实现合理配置。

对一个县级市而言，土地是最重要的要素。目前，中国城市建设用地扩张快，意味着以后要在存量上做文章。而盘活存量土地资源，吸引优质项目，也是海宁改革的重要推力。

十八届三中全会决定明确提出，要“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”。这背后，是过去多年工业用地和居住用地出让的价格扭曲。

相当长时间内，地方政府招商引资往往低价出让工业用地。或鉴于此，这次改革海宁也探索差别化土地管理模式，对产业导向和投资强度设立门槛。

据许明华介绍，工业用地出让实行3+5+X分阶段评估管理模式，即一般给予企业3年建设期，5年的投产初始运行期，分阶段验收考核，将投资强度、注册资金、亩均销售和亩均税收等纳入土地出让合同管理，实施弹性管理和限制倒逼措施。

“事前告知，君子之约。”他说，若亩均投入产出不足协议约定的50%，政府将按原出让价回收土地。

推进路径

要素市场又称生产要素市场，包括土地、资源环境、资本和劳动力等要素。

改革经验表明，推进要素市场化改革，一是政府有意愿退出要素市场；二是培育有效的市场主体，循着要素收益递增的路径配置。

政府是否愿意退出是最大考验。当土地财政这种获取巨大收益的渠道一旦制度化、衍变为“第二财政”时，政府想罢手也无可能。

作为一个基层的改革执行者，许明华表示，全面推行要素市场化配置，需要厘清政府与市场的边界，审批制度改革是关键的一环，“在解决政府干预的同时，又要把握市场发育的程度，节奏要把握好”。

但对于要素市场来说，除了要为市场主体提权保护，政府退出经济生活领域外，还要为市场主体营造鼓励创新的成长空间。

据林毅介绍，海宁也启动了企业投资项目“零审批”改革，实行“负面清单管理模式”，对清单外的项目不再审批，改为承诺制、备案制等。“过去以审代管，审批完好像就完事了，现在要从‘重审批轻监管’向‘宽准入严监管’转变。”

从实践来看，海宁是发挥政府和市场“两只手”的合力，运用经济、价格手段，迈出了要素市场化改革的第一步，客观也得益于当地几无国有企业，但在推进城乡要素配置市场化方面还需努力，比如探索“建立城乡统一的建设用地市场”。

国家发改委经济体制与管理研究所所长聂高民认为，十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，更突出关注的是要素市场化。

过去30余年，中国经济发展取得巨大成就，相形之下，要素市场化的改革显得滞后。

聂高民表示，目前要素市场改革可以分为三个层面：第一层面是方向明朗、政策清晰、障碍较小的，会马上启动或已经启动了改革的，如资本、货币、技术；第二层面是需要次顶层设计，并进一步细化改革路径或需要配套修改法律、总结试点经验的，如土地、资源、环境；第三层面是改革难度大、阻力大、需要进一步解放思想突破藩篱的，如劳动力、管理。

“海宁的改革刚开了一个头，每一项改革都涉及权力和利益的调整，有困难也有阻力，但我们有信心啃硬骨头。”林毅说。