独家原创:失业人员小额担保贷款调研报告

作为贯彻落实党和国家再就业扶持政策的一项重要内容，我县积极推行了对下岗失业人员的小额担保贷款工作。继2003年1月正式启动该项工作以来，在各有关部门的共同努力下，取得了阶段性成果，截止到20**年底，共注入小额贷款担保基金1000万元，累计发放贷款5006万元，直接扶持1174名下岗失业人员自谋职业和自主创业，带动近2000名下岗失业人员就业或再就业，在贷款人数、放贷金额、及担保基金放大倍数各个方面名列前茅。

“下岗失业小额担保贷款项目”是政府为百姓解决就业问题的重要举措，为了充分发挥银行业对就业再就业工作的金融杠杆作用，我支行的同志通过点面结合的方法，对**县的再就业小额担保贷款发放情况进行了调研。

一、**县下岗人员基本情况

（一）下岗失业人口现状

我县面积？平方公里，20**年末全县总人口15万，城镇人口8万，占总人口数40%；城镇人口中劳动适龄人口4.5万，占城镇人口的56%,职工下岗已成为经济和社会生活中一种特有现象，由此引发的城镇人口失业问题已成为制约地方经济发展和社会稳定的重要因素。

（二）下岗失业人员小额担保贷款开展情况

重庆市下岗失业人员小额担保贷款业务作为试办点于2003率先在我县开展，由农村商业银行**支行营业部办理开办此项业务，至今已有6年时间。为了推动该项业务的顺利开展，几方领导多次召开座谈会协商，根据我县的实际情况制定出相关政策。截至20**年底已累计发放下岗职工再就业小额担保贷款1174笔，金额5006万元，累计收回？笔，现有余额？万元，贷款金额及笔数由最初的？笔，？万元增加到目前的？笔？万元。在贷款用途方面餐饮和？占比较大，分别占贷款金额的33.4%和35.6%，从项目看下岗人员在巴川镇和各乡镇从事的商业、餐饮和修理等个体经营的微利项目和非微利项目各占一半。

农商行**支行开办下岗失业人员小额担保贷款业务，主要受理的对象是具有一定劳动能力，持有再就业优惠证的下岗失业人员，由社保部门逐级推荐审核，统一提交支行营业部，支行营业部按照贷款发放原则，再进行严格的调查、审查、报批等程序后，办理此类贷款，贷款金额均在5万以内，期限在一年以内。

(二).小额担保贷款还款情况

**县的下岗失业人员小额担保贷款逐步进入还款高峰期，到目前为止，还款进展不十分理想。到2006年7月底，到期应归还的下岗失业人员小额担保贷款共计412笔，涉及贷款金额共计2038.2万元，其中，个人担保贷款398笔，金额7%.2万元;劳动密集型小企业贷款14笔，金额1240万元。全县实际还款329笔，金额为1849.54万元;其中个人担保贷款3笔，金额609.54万元;劳动密集型小企业贷款14笔，金额1240万元;其中提前还款37笔，金额为74.3万元。欠款共计120笔，欠款金额262.96万元，总体欠款率为12.9%。其中，劳动密集型小企业贷款的还款率很好，获得贷款的企业均能按时还款;欠款突出的问题主要集中在个人贷款这一部分，欠款金额262.%万元全部是个人贷款拖欠的，占个人贷款到期应偿还总额的33%，涉及到120个下岗失业人员。截止2006年7月底，**县的担保基金代偿金额为:36.65万元。

二、存在的问题

（一）、基础工作环节的不到位影响到小额贷款的进程和效率。小额担保贷款启动以来，金融机构在审贷过程中，已发现多起已实现再就业收入较高的下岗职工提供虚假资料、非下岗失业人员利用《再就业证》持有者更换营业执照法人代表，借用他人营业场所，甚至利用《再就业证》进行买卖交易等形式享受优惠政策的套取贷款现象。我县在承办过程中竟发现高达30％左右的申请人存在上述情况，成为影响审核通过率过低的重要因素之一。这暴露出社区推荐环节和劳保部门审核环节的基础工作没有做到位、没有坚持标准严格把关、《再就业证》的发放和管理存在漏洞，在信息交流和联动上也欠缺协调配合。此外，由于小额担保贷款金额小笔数多，程序烦琐条件过多，金融机构审核严格、谨慎放贷，辖区诚信环境不佳、许多下岗失业人员金融观念落后、创业目标不明确等原因也导致了总体上申办人员较少，审核通过率过低，致使小额担保贷款进展缓慢。

（二）、贷款户对贷款的认识不清，认为小额贷款是“救济金”小额担保贷款旨在利用有限的财政支持再就业资金，以金融杠杆撬动银行的信贷资金，通过信贷方式支持下岗人员自主创业、自谋职业合伙经营行为。财政的担保基金用于弥补贷款损失，另外财政每年给予一定的贷款贴息，小额信贷的资金来源于银行的商业资金，必须有偿使用和到期偿还，小额担保贷款只是创业资金，不是救济金。而部分贷款户把小额担保贷款当成了救济金，直接影响了还款情况，还款不及时、拖欠利息、转移贷款用途等现象时有发生，这样必然产生恶性循环，令金融机构对发放下岗失业人员小额贷款更加没有信心。

（三）办理贷款发放环节多

目前下岗失业人员每办理一笔贷款都要经过社区劳动保障协助员、县区就业服务部门、县区财政部门、以及经办银行4个部门对项目实地考查论证，造成了重复审查，办理时间长、影响了下岗失业人员创业和贷款的热情。

（四）政府各职能部门之间工作协调配合难

下岗失业人员小额担保贷款在制度设计上是一项政策性的商业贷款，在具体的操作中与之紧密相关的政府职能部门有:财政、中国人民银行、劳动保障等三个部门，这就决定了它的实际操作不是一个部门或机构就能运作的，它需要多部门、多环节的统一配合，其中任何一个点出现问题都会影响这项贷款制度的正常运作。在下岗失业人员小额担保贷款政策中各职能部门各自承担不同的职责，财政部门负责资金的筹集与拨付，如筹集担保基金，拨付微利项目的贴息资金，拨付劳动密集型小企业贷款的手续费、呆账损失补助和贴息资金等。劳动保障部门负责开展创业培训，通过社区劳动保障平台搞好小额担保贷款的日常运作，如政策的宣传、指导，贷款申请对象的资格审核，贷款的后续管理等。人民银行长沙中心支行各分支机构主要负责制定完善小额担保贷款政策和操作办法并督促商业银行等金融机构发放贷款。同一件事由不同的部门共同配合完成，就为多方博弈提供了存在的空间，大家在行动之前都会从自身利益出发进行权衡取舍，协调配合就显得不那么容易。

（五）.贷款担保难

1.担保基金规模小，无法满足借款人对贷款的需求

目前，政策规定小额担保贷款担保基金所需资金主要由同级财政筹集，专户储存于同级财政部门指定的商业银行，封闭运行，专项用于下岗失业人员小额贷款，这对各级地方政府是一个不小的压力，特别是县一级地方政府，由于财力的限制根本无力也无心设立担保基金。从2006年1月1日起，小额担保贷款的发放对象扩大到了城镇其他登记失业人口员、城镇复员转业退役军人、自愿到西部及县级以下基层创业的高校毕业生，贷款需求大大增加了，而担保基金却没有得到补充。这样，尽管下岗失业人员小额担保贷款在政策层面上得到了加强，但在实际的运作过程中进展缓慢，其局面是:咨询申请的人一批又一批，而真正拿到贷款的人却是少数;这其中一个主要的原因就是担保基金规模无法满足贷款需求。

2.“反担保”门槛破解难

为控制风险，政策规定要求“符合条件的个人向小额担保贷担保机构申请担保时，要向担保机构提供反担保的有关证明资料。”在实际的操作中，这是一个两难的选择，因为大多数下岗失业人员本身就是社会扶助的对象，有的连基本的生存都没有稳固的保证，无法提供充足有效的反担保;而不提供反担保又如何控制、约束借款人信守合约呢?面对这种局面，大部分市州推行了第三方责任保证，由国家公务员、事业单位工作人员和效益较好的企业员工为借款人提供还款保证。这在一定程度上解决了反担保的难题，但从长远看，没有从根本上解决问题，谁会轻易为他人提供担保，一旦借款人还不上款不是自寻麻烦。

三、下一步需采取的工作措施

贯彻县级银行下岗失业人员小额担保贷款政策，是做好就业、再就业工作的重点和难点，是关系我市稳定和发展的大事。有市委、市政府的高度关注和重视，我们部门要积极与各有关部门加强沟通联系，共同推进工作的开展，相信通过我们的共同努力，小额担保贷款工作在我市一定会取得更大的成效。

（一）加快推进农村金融改革

进一步强化农业银行、农业开发银行、邮政储蓄、农村信用社等金融机构在支农方面的责任，允许农村小型金融组织从金融机构融资。积极创造条件，争取成为农村金融改革的试点县。鼓励协调银行创新金融产品，特别是一些中介产品。如在贷款方面的委托贷款，或者发起贷款理财计划，发挥商业银行的金融中介作用，将一部分钱送到需要钱的人手里；探索鼓励和创办小额贷款公司，加强管理，做到管得住，放得活；探索发展私募基金，特别是私募股权基金；在发展微型金融机构的同时鼓励这些机构加强为低端客户服务；建立一套可复制的小额信贷流程和管理办法，大力发展小额信贷技术；探讨地方政府在金融监管中的作用，参与金融监管。鼓励发展小额贷款、互贷款、合作性贷款，民间之间的合作。积极探索“合作社＋资金互助”模式，通过社员内部资金互助，缓解农民“贷款难”问题。积极发展不同形式的抵押担保。

（二）建立下岗失业人员个人资信评估机制

由于银行与贷款者之间的信息不对称，导致银行面临着“四大难题”逆向选择、道德风险、审计成本、契约执行;又由于这些难题，会导致银行实施“信贷配给”不向那些无力提供担保或抵押的穷人或中小企业提供贷款，从而导致金融资源配置的低效率，即“信贷市场失灵”。为此，下岗失业人员小额担保贷款采取了以政府出资提供担保的形式，这在一定程度上解决了银行贷款担保的问题，但另一方面要实现借贷之间的良性循环，这就要求下岗失业人员到期按时还款，否则这项扶持优惠政策就无法持续发展。也就是说，下岗失业人员个人的信用行为在一定程度上决定了下岗失业人员小额担保贷款这项公共扶持政策的进一步发展。从经济学的角度分析，在没有监督的条件下，下岗失业人员选择“失信”从一定意义上讲是他的一种的“理性”的选择。因为他享受政府的贷款政策扶持基本上是一次性的，而且不归还他也不会受到什么损失，权衡利弊之后选择“赖账”对他来说利益是最大的。要改变这种状况，就必须使借款者经过权衡取舍之后认为“赖账”是不合算的，从而他们就会主动选择“诚信”。即“面对现在中国市场经济中的信息不对称，‘乡土诚信’已经不够‘用’了，需要‘制度化的诚信’，靠制度的作用才能减少信息不对称，增加市场透明度。

（三）探索改变担保基金单一担保模式

目前，相关政策规定:下岗失业人员小额担保贷款的担保基金来源渠道主要是各级财政部门的拨款。在实际的运作过程中，财政部门负责筹集下岗失业人员小额担保贷款的担保基金基本上是担保基金的唯一筹措渠道。这种分级负责的筹集体制，容易受各地各级财政承担能力的限制，使得担保基金的实际筹措到位和补充十分有限。为走出担保基金规模小的制约，我们可以探索借鉴其他小额信贷扶贫的成

功经验和作法，拓宽下岗失业人员小额担保贷款的担保模式。

1.小额联保信贷

小额联保信贷是一种小组贷款模式，它要求小组成员之间相互担保，而没有要求在借款人群体以外提供额外的保证;申请贷款的借款人员在自愿的基础上三五人联合起来，互相担保，互相监督，互相风险，当其中有人无力还款时，小组其他人帮助还款。如:获得2006年诺贝尔和平奖的孟加拉国乡村银行推行的小额信贷模式;在我国，也有类似的扶贫运作模式，例如:天津市妇联开展的“小额联保信贷促进下岗女工再就业的模式”。

2.“捆绑式”贷款模式

改变银行一对一发放下岗失业人员小额担保贷款的形式，采取组建生产、销售型的合作组织，把下岗失业人员组织起来进行创业，以合作组织为下岗失业人员提供担保的模式。这种贷款模式是借助合作组织的专业能力对借款者进行集中的管理、指导、监督，提高创业者的经营管理能力，从而降低贷款的风险。部分省市已进行了这方面的实践。

（四）完善农村小额信贷法律法规，规范农村金融行为

为了提高农村金融机构商业上的可持续能力，政府应着力培育一个具备良性竞争的农村金融市场环境，以便农村金融机构的发展、壮大和有序竞争。政府应确保建立良好的法律与监管框架，完善制度建设，并在适当时机调整利率政策。此外，政府行政应该做到有法可依、有法必依、有针对性，避免出现“越位”或“缺位”。目前我国关于农村金融机构的金融监管、农业担保和保险业务、农业风险补贴和风险抵补等方面的法律法规并不完善，有些甚至是空白的，政府应该探索制定和完善相应的规则和条例，并在适当的时机以立法的方式加以强制。

（五）对农村小额信贷给予适当政策优惠

农村小额信贷的高利率有利于放贷机构覆盖较高的运作成本，但过高的利率也会加大农户贷款的负担，降低其贷款积极性。因此，在对这些商业化农村金融机构的农村小额信贷项目进行适当利率监控的基础上，可以由政府给予相应的政策优惠以降低机构运作成本，具体的措施包括税收优惠、财政补贴、低息再贷款、延长再贷款期限、承担部分风险补偿金等，鼓励更多的商业机构发展农村小额信贷项目。为了活跃农村文化市场，财政部和商务部20**年底还联合宣布在山东、河南和四川三省启动“家电下乡”试点，用财政补贴方式鼓励农民购买彩电等三类家电。随着接连不断的惠农政策如家电下乡、文化下乡、科技下乡等活动的开展，农村巨大的消费市场有望得到激活，这对于农村小额信贷机构来说是一个很好的发展机遇。

（六）拓宽农村小额信贷机构的融资渠道

为避免因吸储带来的系统风险，目前大多小额信贷机构不允许吸收公众储蓄。但是，众多小额信贷机构只贷不存，资金来源受到制约，其规模扩张和发展潜力必然受到限制，这就制约了农村金融服务体系的完善和发展。其实，国外“自主性批发式小额信贷基金”的成功经验就值得我们借鉴，我们可以通过建立农村小额信贷机构批发基金向小额信贷机构提供批发贷款的方式为农村小额信贷机构拓宽融资渠道。

在目前没有专门的农村小额信贷机构批发基金的情况下，我们可以尝试由国家政策性银行甚至国有大型商业银行向这类机构提供一定比例的批发贷款，以拓宽他们的融资渠道，并获得贷款批发基金管理的宝贵经验。