从婚礼和婚姻之辨看PPP模式

业内有人形象地将“政府与社会资本合作”（PPP）这种政府与社会资本合作模式比喻成一种婚姻，而非仅仅是一场婚礼。这个巧妙的比喻生动形象，意味深长。婚礼和婚姻所涉及的虽然是同一对合作主体、合作双方，但追求的层次和内涵却是很不相同的。有人注重形式，有人注重内容；有人喜欢急功近利，有人关心长效机制。一些好大喜功的地方政府常常偏好婚礼，一场引人注目显示政绩的婚礼；而社会资本要的则是一种实实在在的婚姻，而且是稳定和谐、不闹矛盾、不会因纠纷导致分手的长期婚姻。

婚姻之前的界定

和婚姻一样，PPP是一种契约。西方人习惯签署的婚前协议现在越来越被国人接受，就像PPP这个西方概念越来越被中国地方政府接受一样。这种协议在双方正式结婚前就将婚姻存续期双方的财产、义务和责任一一界定，一般来讲，对于一个男女双方年龄差距大（男方年龄大于女方的较多）、财富差距大的婚姻说来，常常是婚姻存续越长女方获益越大，财产分割得越多，这是因为女方带来了超值的幸福感，带来了感情投资，男方就要支付更多的财力物力，就像支付利息一样。

对一个政府和社会资本在一个项目上的合作说来，政府给出的项目条件越差、不确定因素越大，社会资本要求的回报就越高，那是因为社会资本承担了更多的风险，这就是风险溢价。这些条件需要文字确定，需要律师和会计师的审核，在经过多次尽职调查和论证后形成完整的、面面俱到的合同文本，双方签字经过报批后就得严格执行，即便之后情况发生了变化。这是因为，契约是用来执行的，而不是用来当时炫耀和事后亵渎的。对待合同或者说这种婚前协议，双方都应该有敬畏之心，以此为准以此为戒。

和婚姻一样，PPP是一种责任，这种责任不仅包括对合作方的承诺，也包括对双方连带关系的承诺。婚姻中如果对方是二婚，还有未成年子女，那么这种承诺就应该包括对双方子女的共同抚养，直到他们成年可以独立生活为止――尽管不是自己亲生的。同理，在政府和社会资本项目合作中，社会资本对以往债务处置、人员安排都应该给予承诺，而不能像买菜一样只拣好的而把坏的扔掉。事实上，社会资本在这种合作中买的不应该是菜，而是整个摊位，甚至整个菜市场以及其所有的管理者，好的位置和不好的位置以及人事关系，在合作关系确立之后都应该有合适的出路和合理的安排。

换句话说，PPP合作中双方还应尽到的是社会责任，这可能是最重要的方面，也可能是这种合作中最具挑战的方面，无论哪方都不应回避。

婚姻期间的包容

和婚姻一样，PPP是一种包容。每个人婚姻存续期间都难免出现争执，联姻双方不犯错误也是不可能的。PPP项目也是这样，虽然双方签署了协议，但厚厚的契约显然不能包含各方各面，即便包含了双方也可以根据需要各自做出不同的解释，得出不同的结论，进而出现争执。

一个实实在在的婚姻和一场盛大煽情的婚礼不同，婚礼就像其他任何仪式，都是过眼烟云，而真正过日子需要耐心和包容。过日子其实是过人而非过条文，如果天天搬出条文来对比，一定会把人累到吐血。

此外，人们都不是先知，时间在变化，情况也在变化，人们无法预计十年后、三十年后会发生什么。政府和社会资本合作这种事情都是几年、几十年的，在初始阶段会有很多预期、估算和有待落实的条款，之后真正发生的收支可能和之前的预期差别很大。像污水处理等环保项目难以确定标准，环境清洁度众说纷纭难以量化，清洁或者不清洁没有统一衡量尺度。历史上中国就是个什么都“差不多”的国家，没有量化标准。

所以，在PPP项目条款中必然会留下解释和再协商的余地。这时需要的是理智和包容。品德靠自己修行磨炼，宽容则依赖于周边环境，就是说契约达不到的地方需要另一种约束，这就是道德规范。它是法律管辖不了的，但是讲道理有包容心的交易对手，即使不能使得双方利益最大化，至少不会两败俱伤。

婚姻结束的安排

那么在项目结束后，政府和社会资本合作的PPP项目会留下一个什么样的遗产？是一个富足的区域、一个绿色环保的区域还是满目疮痍的区域？

中信集团的两个PPP项目提供了经验。中信泰富在和上海市政府签署协议后开工建设，在上海浦西和浦东之间架设三座跨黄浦江大桥，并打通两条过江隧道。在三桥两隧道建成之前，浦东一直是待开垦的处女地，上海人都不愿意过去，当时有“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”之说。三桥两隧道开通之后，浦东成了开发区榜样，越来越欣欣向荣，地产价格也频频高位。

另一个例子是北京的，奥运会前北京市政府和中信建设签署协议共建鸟巢体育场。建成的鸟巢体育场不仅是观看体育比赛和大型晚会的场所，它还成了一种象征，奥运会后成了一个景观，各地游客纷纷来此一游目睹其风采，门票收入成了北京市政府一个预期之外的收入。

不过，上海的三桥两隧道建成几年之后就被国有化了，北京的鸟巢几年后也被国有化了。在强势政府的情况下，社会资本讨价还价的余地是有限的，基本上都是配合地方工作，执行国家规定。不过，当地政府对这两个项目都给予了相应的补偿，所以双方是握手言和。这说明了几个问题：首先，回到了之前所说的政府从强势到弱势再到强势的过程，在政府强权的情况下，社会资本还价的余地都弱于政府――即使不是被宰割的羔羊；其次，政府在做出类似决定之前一定得审核自己的财务状况，因为收归国有得付出巨大财务代价，只有财力雄厚、税收丰盈的地方政府才能做出类似的决定；再次，收归国有的决定还要考虑到政治影响，搞不好的话这种交易可能会成为一锤子买卖，会导致政府失去信誉，失去影响力，进而失去未来发展的动力。

违约的成本

就像婚姻中不负责任的恶男难以再组家庭、恶媳难以再找到婆家一样，虽然婚礼可以装点可以粉饰，可以豪华可以引人注目，但是婚姻却一直是实实在在的东西。PPP项目就是如此，它一直就是个婚姻，它需要的不是纸婚而是银婚、金婚甚至钻石婚，需要的是时间和历史的检验。

改革开放后，中国政府在国际上一直享有很高的财务声誉，遵守承诺，按时偿还贷款；地方政府涉及外债也是如此，广受赞誉，被称作世界银行的好学生。

但是对内债务，一些地方政府对待商业合同太过轻率，引入资本前一个样，引入资本后又一个样，之前承诺草率，之后随意违约。加之政府几年一次换届，前任大量借款，后任借口拖欠。这些地区只看重形式不看重内容，只关心引入不关心维护，只知道钱重要不知道信誉更重要。实际上，信誉影响的不只是一届政府，而是对整个地区的长期评价。

在法国有一家叫科法斯的专做国家信用评估的机构，对世界各个国家进行长期跟踪研究，最后量化到违约的分数，而“国有化”则是其中一项重要指标。许多国际投资人购买其报告，认真听取其建议，之后得出结论说哪些国家我不去，因为他们动不动就搞“国有化”，这就是代价。拉丁美洲一些国家为什么长期发展不起来，为什么拥有丰富石油资源的委内瑞拉始终得不到国际资本的青睐？杀鸡取卵的政府虽然可以短时期获得利益，但之后相当长的时期要付出巨大代价，因为它失去的不仅是自家母鸡，别的母鸡也不来下蛋了。

中国目前虽然没有对地方政府进行违约评级，但是不少金融机构已开始研究这个问题。这叫交易对手的评估，现在成了尽职调查的一项重要内容。大家在做项目时也心知肚明，心里都有一张图：图上的绿色区域可以大力开展业务，在那些黄色地区就要谨慎从事，而那些红色地区就是不应该去的。

婚礼是美好的，婚姻却是现实的；承诺是容易的，遵守诺言则需要勇气和道德水平；合同不仅仅代表纸面上的意思，其背后包含着契约精神，暗示着交易方的信誉度。PPP或许是解决地方债务的一种行之有效的方式，但是要付出代价，只有那些做好了长期“婚姻”准备、信誉好的地方政府才能获得成功。

（作者为北京大学兼职教授，欢迎读者与其交流。邮箱：）