东兴国家重点沿边开发开放试验区先行先试政策体系研究

摘 要：设立东兴国家重点开发开放试验区，提升沿边开放开发水平，是服务国家“睦邻安邻富邻”的外交战略需要；是实现兴边富民，全面建设小康社会的战略选择；是打造广西北部湾经济区增长新高地的重大举措。构建东兴试验区先行先试的政策支撑体系，增强其自我发展能力，保障和改善民生，是加快建设东兴开发开放试验区的题中之义。

关键词：国家重点；沿边开发开放；东兴试验区； 先行先试政策

中图分类号：F124 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）01-0124-05

2010年，中央颁布了《中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，提出的战略任务是“提升沿边开发开放水平”，并把广西壮族自治区东兴市、内蒙古自治区满洲里市和云南省瑞丽市确定为国家沿边重点开发开放试验区。东兴是我国与越南唯一山水相连、海陆相接的国家一类口岸城市。建设东兴国家重点沿边开发开放试验区，不仅符合国家“睦邻安邻富邻”的外交战略需要，也是打造广西北部湾经济区增长新高地的客观要求。本课题旨探讨推进东兴试验区的总体思路、目标任务，提出构建东兴试验区先行先试的政策体系，为加快建设东兴开发开放试验区提供决策参考。

一、东兴沿边开发开放基本成效及其存在的主要问题

1992年东兴市被列入沿海开放城地区之一。20年来，东兴市依托国家一级口岸的区位优势，以开放促开发，经济社会发展取得了显著的成就。

（一）主要成效

1.综合实力明显增强。2010年，地区生产总值达到45.18亿元，比1996年增长8.28倍；人均GDP跃居全广西县域第一位；全社会固定资产投资63.52亿元，为2000年的20.74倍；财政收入6.02亿元，是2000年的6.84倍。

2.产业结构调整步伐加快。三次产业结构从“九五”末的42.3∶23.3∶34.4，调整到2010年18.0∶36. 8∶45.2，呈现“321”产业发展格局。

3.城市建设突飞猛进。经过20年的城市建设， 2010年城区面积由原来的3.7平方公里增加到8.8平方公里，城市人均居住面积由2000年的20平方米提高到2010年的48.4平方米，农村人均居住面积由2000年的16平方米提高2010年的36.6平方米。东兴边境经济合作区原有4.07平方公里的区域已建成通关口岸、城市道路、交通设施、供水供电、网络通讯、界河航道、边贸码头等基础设施，口岸城市框架逐步拉开。国家批准的《广西北部湾经济区发展规划》，明确把东兴列入三级城镇建设之首。

4.边区居民生活水平较快提高。2010年，城乡居民储蓄存款余额由2005年19.63亿元增加到44.08亿元，增长1.25倍；城镇居民人均可支配收入21069元，在全广西县域单位中排第2位，农民人均纯收入6929元，排第1位。

（二）存在的主要问题及其原因分析

1.城市规模较小。尽管近年东兴市的城市建设发展较快，但与到2020年建成区要发展到20平方公里的规划要求，仍有较大的差距。其中主要原因是国家每年下达用地指标不能满足城市建设的需要。

2.城乡发展不平衡。东兴市城乡居民收入居广西县域前列，但城乡差距却在不断扩大。2005年，城乡收入差比为2.86：1， 2010年扩大到3.04：1。

3.口岸基础设施落后。长期以来，国家对东兴口岸的投资项目安排甚少，导致口岸设施落后。目前唯一的口岸通道是上世纪50年代兴建的中越大桥，桥面双向两车道，通关能力受限。至今，东兴市作为西南边陲第一口岸城市，还没有接通高速公路、铁路、机场，严重制约口岸经济的发展。

4.公共服务供给能力不足。2010年，拥有近101公里边境线的东兴市及邻近防城区，还有57个贫困村，贫困人口达77529人，边民的教育、医疗、住房条件较差。一是由于边境工作条件和生活待遇双重艰苦，边境急需人才留不住。例如，边境卫生院定员编制普遍过剩，入编只达1/3。二是教师周转房建设滞后，导致边境一线的乡村教师人心思走。三是边境居民住房极其简陋，灾害隐患突出。四是边境一线青壮年人口离乡外出打工，守边人口减少等。

5.惠边政策日趋弱化。东兴市边贸政策一直沿用1996年1月下发的《国务院关于边境贸易有关问题的通知》，该文件先后进行过两次调整，第一次是1998年11月19日，将边境贸易优惠政策原定时限延后两年，即为1999至2000年。同时，扩大边民互市场贸易每人每天免税进口商品由1000元人民币提高到3000元；第二次是2000年12月28日，由外经贸部以内部明电形式告知国务院1996年1月下发的2号文件执行期已到，在新边贸政策出台前，仍执行原边贸政策，把边民进口免税商品额提到8000元，至今，尚未有新的替代文件。

二、建设东兴试验区面临的外在压力和挑战

（一）来自国内竞相发展的内在压力

进入新世纪，党中央对统筹区域和城乡发展作出了重大调整，启动了区域协调发展的若干发展战略。例如，20世纪90年代初期，国家只在为数极少的几个沿海城市设立海关特殊监管区，而到了“十一五”期间，在内陆深处的重庆、成都、西安也得到了布局，海关特殊监管区已经“遍地开花”。同时，2010年全国总体上已进入工业化中后期阶段。而东兴市十分薄弱，要用10年时间实现工业化，与全国同步实现全面小康目标，面临巨大压力和严峻挑战。

（二）来自越南芒街发展的外部挑战

中国与越南同属社会主义国家，改善民生是中越两党的执政基础。我国兴边富民目标与越南北方脱贫计划同属一性。将《广西北部湾经济区发展规划》给东兴市的定位与越南《关于批准至2020年广宁省芝街国际口岸城市发展提案的决定》进行比较；不难看出芒街的发展给东兴带来的严峻挑战：

一是芒街的发展提升到国家战略层面。越南政府十分重视芒街城市发展，明确把芒街定位为：“国际口岸城市”、“环北部湾经济圈的经济中心”、“越南东北地区的发展引擎”，纳入国家建设的总体规划。

二是赋予特殊的政策支持。2009年越南政府出台《关于批准至2020年北部湾沿海经济带发展规划的决定》，批准芒街为经济特区，列为二类都市，在财政、税收、投资、土地等方面给予非常优惠的政策，如到芒街投资的企业实行税收“四免七减半”的政策。

三是基础设施建设的支持。在《关于批准至2020年北部湾沿海经济带发展规划的决定》中，越南政府明确了支持芒街建设的市政交通、跨省陆路交通路网、海港、河港等基础设施，计划在芒街投资的重大项目多达20多项。

三、东兴试验区建设的总体思路与基本原则

（一）总体思路

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，开拓创新。以增强自我发展能力为主线，以改善民生为核心，以体制机制创新为先导，以产业项目、民生保障建设为重要抓手，进一步加大投入，强化支持，不断增强试验区基本公共服务能力，大幅提升居民生活水平。争取用5―10年时间，把东兴市建设成为连接东盟的国际重要通道、中国―东盟战略合作深化区、中越两国“兴边富民”及社会管理创新示范区、中国新一轮扩大对外开放的先行区、引领我国沿边开发开放的边境特定经济区，力争到2020年在全国边境口岸城市中率先实现缩小城乡差别、全面建成小康社会的目标。

（二）基本原则

1.坚持增强内生动力，加快发展。始终把发展作为先行先试的第一要务，着力改善投资环境，提高发展效率，依靠口岸的优势资源，大力发展地方特色产业。

2.坚持统筹兼顾，协调发展。以先行先试的政策为引导，加快地方经济结构调整，转变发展方式。加强生态建设与环境保护，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

3.坚持以人为本，和谐发展。把保障和改善民生作为一切工作出发点。加大基本公共服务投入，切实改变生产、生活条件，为确保民生、协调发展打基础。

4.坚持以点带面，重点突破。集中财力办大事，抓点带面办新事。积极探索一条符合边境区脱贫致富奔小康的新模式，创造新经验。

5.坚持改革创新，扩大开放。坚决革除阻碍发展的体制机制因素，增强开发活力。加快东兴国际陆路通道大建设，充分利用两种资源、两个市场的地缘条件，积极与国际经济接轨，迅速形成沿边开放新格局。

四、当前推进东兴试验区建设的工作重点

（一）加快出台支持东兴试验区发展的政策。内蒙古、云南已经明确提出了扶持满洲里、瑞丽重点试验区发展的政策。建议根据中央关于深入实施西部大开发战略的若干意见，结合广西尤其是东兴市的实际，尽快梳理出国家、自治区不同层面、不同领域的支持政策。

（二）加大城市建设的力度。作为边境口岸的国门城市，市容市貌代表着国家的形象及竞争力。满洲里市的城市建设规划科学、建筑风格独特、街道繁华整洁，彰显着大气与朝气；瑞丽的城市自然生态、民族特色浓厚、管理规范有序，彰显着开放与和谐。与满洲里、瑞丽相比，东兴市的城市建设还存在着规划不合理、建设规模小、市容环境不佳等问题。建议进一步加快东兴城市建设步代，提升国门城市形象。

（三）把跨境经济合作区作为试验区建设的核心平台。自1996年中方试运营满洲里中俄贸易互市贸易区以来，满洲里已经成为中俄边境地区经贸合作的人流、物流、资金流、信息流的集散地；瑞丽自2000年设立姐告边境贸易区以来，口岸进出口贸易总额已占云南省对缅贸易的64%以上，约占全国对缅贸易的26%。实践证明，跨境经济合作区已成为提升沿边对外开放水平的一个重要平台。东兴应在跨境经济合作区中方区先行规划、先行建设，以此带动东兴市的开放开发。

（四）将东兴列为自治区计划单列市。当前，行政管理体制不顺是推进东兴试验区建设最大的障碍之一。为便于东兴市与越方芒街（越南二类城市）的沟通协调，建议借鉴内蒙古的做法，将东兴市列为自治区计划单列市，赋予其正厅级行政级别。同时，借鉴内蒙古、云南做法，成立东兴试验区管委会，与东兴市人民政府合署办公。

五、东兴试验区先行先试政策体系的构建

（一）增强发展能力政策

1.财政政策。一是对东兴试验区实行省级直管，预算单列的财政管理体制，中央和自治区划拨的款项直接下达。2011至2020年，除关税、进口增值税和进口消费税外，在试验区内征收的其他各项税收全部留在当地。具体管理办法由广西壮族自治区人民政府拟订，报国务院批准后实行。二是加大财政转移支付力度。2011年至2015年，拟请中央财政每年安排10亿元作为东兴市新城区基础设施起步建设的专项补助。跨境经济合作区的中方区和其他特定开发区基础设施建设项目需要贷款的，纳入部级经济技术开发区贷款贴息政策范围。试验区内注册符合条件的企业购置机器设备的固定资产投资贷款，享受中央财政贴息支持政策。三是加大对边境地区的农业投资力度。对东兴市农业灌溉、人畜饮水、界河治理、水土保持和水库加固除险等方面的公共设施建设资金的安排，实行计划单列。四是支持边境一线居民贴边界线开展植树造林。每年每户给予一定造林经费，政府免费提供树苗。支持边民贴边界线砌墙保土耕种作物，给予砌墙的核定费用。凡青苗遭受境外人员毁坏的，损失全部由政府快速补偿。贴边境一线开垦农林耕地发展所需经费，列入中央专项补助。五是对试验区内边防管控协调、边界耕地纠纷处置、界务管理、边情报知员等保障经费，纳入中央预算，实行单列。

2.税收政策。一是实行企业所得税减免，2011年至2020年，试验区内新办的符合国家产业政策目录的企业，从企业取得第一笔生产经营收入之月起，实行企业所得税“三免五减半”政策。二是对试验区内属于国家鼓励发展的投资项目和中西部地区外商投资优势产业项目，需要进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配件、备件，经批准免征进口关税。三是允许试验区边境互市商品目录由生活用品类扩展到生产资源类。对通过边贸方式进口天然橡胶、矿产品、木材、废钢铁、可再生废旧物资，以及木薯、粮食、食用油料等资源，免征进口关税和进口环节税。

3.金融政策。支持设立东兴产业发展投资基金。适当放宽在试验区设立地方性股份制商业银行的准入条件，注册资本金降低为5亿元人民币。支持设立东兴试验区人民币自由兑换中心。培育发展边境村镇银行等新型金融机构。扩大信用担保抵押品范围，完善试验区内各类产业巨灾风险分散机制。支持试验区建立产权交易市场。允许试验区发行政府债券。支持符合条件的企业上市和发行企业债券。

4.投资政策。对试验区基础设施建设项目，实行计划单列。支持边境公路提级改造，加快北仑河中越二桥、东兴（防城港）支线机场、防城港市至东兴铁路等重大交通项目建设。规划建设防城港至东兴的城际快速铁路。支持发展食品饮料、香料加工、硬木家具和红木工艺品加工、海产品及中成药加工、机械设备电子类产品组装、进口资源加工和国际物流服务等地方特色产业。试验区内企业技改投资项目，中央和自治区给予贴息支持。支持边境口岸基础设施及生活设施建设。进一步改善和提高口岸及边民互市点的查验通关能力，推进联网联查联验的电子化管理。建立东部省市与试验区对口帮扶机制。安排国家机关、中央企业和东部地区加大对口援助力度，与试验区共建承接产业转移加工基地。支持中央企业入试验区注册独立法人，实行税收属地管理。每年试验区提出的援助项目，由中央协调对口帮扶省市加以落实。对试验区水利、交通以及边境0―20公里保障民生等公共服务项目的投资，免除地方财政经费配套。

5.外贸外资政策。支持东兴―芒街跨境经济合作区建设。大力发展进口资源加工业和出口产品组装加工业，赋予保税特殊政策。批准东兴口岸恢复“过货管理费”征收。在特定功能区域内，允许境外人员、车船出入自由和货物、货币流通自由。对试验区内符合条件的企业以边贸方式经营进出口商品、配额申请、许可证等给予倾斜支持。批准东兴口岸开辟废旧金属、再生资源进口口岸。支持边境一线陆地口岸和边民互市点基础设施建设，列入中央和自治区专项补助。提高边民互市进口商品限额。每天边民互市进口免税商品由现在的8000元提高到5万元。规划增设边民互市点，支持建立边贸股份合作社。允许边境贸易企业自行购销边民互市进口商品。对加工企业通过边贸进口资源能源的生产原料，不受进口配额限制。

6.土地政策。重新修编东兴市土地利用总体规划。调减耕地保有量，核减基本农田保护面积。允许试验区异地补充耕地，增加规划建设用地总量。对试验区农用地转用和征用计划指标，实行单列。按照《广西北部湾经济区发展规划》要求在东兴市新建城区控制范围，对试验区内的新建城区、跨境经济合作区、旅游开放区的建设用地实行一次性审批、分期供地。鼓励支持广西强优企业、中国500强企业入区建立进出口加工基地，纳入自治区推进重大项目供地范围，土地出让金、土地租金等有偿使用费，按规定最低标准收取，并简化报批和办证手续。利用填海土地、荒滩地、山坡地投资的产业项目，免交土地出让金、土地有偿使用费。支持试验区建立土地储备基金。2011年至2020年，试验区内土地出让费、土地有偿使用费全部留给地方，注入当地土地储备基金。

7.科技政策。大力引导区内外科技企业到试验区实施一批重大科技项目。在科技型中小企业创新基金中设立援助项目，提升试验区内中小企业科技水平。试验区内科技成果产业化项目的前期研发费用，实行税前抵扣。

8.人才政策。对边境一线从事教育、卫生、边防公安和农业技术服务的公职人员，实行工资倾斜政策。增设边境工作特殊津贴，逐步提高边境一线干部职工工资收入和守土固边农民的生活补助标准，并列入中央专项补助。试验区内长期从事公益事业的公职人员，享有定期培训、带薪休假权利。对技术职称资格评聘适当放宽考核条件。赋予试验区拟订各类技术岗位鼓励工资事权，建立专业技术人员工资与地方财政同步增长机制。适应东兴口岸发展需要，增加海关、检验检疫、边防等中直机构人员编制，引入高素质人才。

9.开放政策。支持江山半岛国际旅游区建设。实施“互免签证、自由进出”特殊开放运行模式，特设适应境外游客商业游乐项目。参照海南国际旅游岛政策，支持江山半岛马鞍岭国际邮轮专用码头和免税商品区的项目建设。鼓励支持港澳业界参与江山半岛旅游区开发投资。赋予试验区边境跨国旅游异地办证、团体旅游签证、因私出国（境）证件的审批事权。把中越边境商贸・旅游博览会升格为自治区级展会，纳入中国―东盟博览会分会场。办好东兴―芒街经济合作论坛。尽快建立试验区内跨境运输车牌互认机制。赋予试验区外国人居住许可审批权。允许东南亚地区公民在试验区内办理一年期限的暂住证。聘用外籍佣工，实行备案制。

（二）保障改善民生政策

1.教育保障。支持东兴试验区实行12年义务教育政策试点，经费列入中央财政专项补助。支持东兴建设一所完全寄宿制的12年义务教育实验学校，办学规模12000人以上。对进入实验学校就读的城乡家庭经济困难的寄宿生，给予生活费补助。支持筹建东兴国际职业技术学院。放宽国际合作办学准入条件。支持试验区内发展远程教育。实行“一生一机”制。电教设备更新及日常维护费，列入中央财政专项补助。

2.医疗保障。支持建设三级甲等的东兴民族医院，筹建东兴民族生殖健康服务中心，建设项目列入国家人口较少民族扶持政策的专项投资。加快乡镇中心卫生院病理实验室建设，提高乡镇卫生院的医疗质量。实施试验区医疗保障结算并轨机制创新，促进城乡公共医疗一体化。对边境线0―20公里的乡镇中心卫生院和行政村卫生室运行维持费实行财政拨款，在现有补助标准基础上增加50%，列入中央财政专项补助。对口支援省区和自治区卫生机构，每年定期组织医疗专家举办巡回会诊、指导边境地区公共卫生条件改善，培训医师医技，提高边境乡镇中心卫生院对人畜疫情防控的处置能力。

3.养老保障。支持城镇街道社区及农村行政村敬老院建设，建立老年人生活服务机构，经费列入中央财政专项补助。边境0―3公里内的守边农村居民养老保障，比照当地城市低保标准执行。个人支付部分改由政府公共支出。边境3―20公里内的边境农村居民，全部纳入农村低保范围，个人支付部分改由政府公共支出。

4.就业保障。支持建立试验区各类劳动就业培训机构，培养技工人才。引导外出务工人员回流就地就近务工创业。集中试验区公共设施管护、乡村道路协管、城镇公共服务管理等公益性岗位，解决城镇“零就业”家庭和就业困难群体的就业困难。

5.住房保障。边境线0―3公里内的守边居民保障性住房，比照城市保障性住房政策，列入中央财政专项补助。鼓励旧房宅基地置换新农居，房屋产权划归边民所有。加快边境线0―20公里范围内的中小学校、乡镇中心卫生院等乡镇公共机构的公务人员周转房建设，列入中央财政专项补助。

6.公共文化设施建设。加大边境地区广播电视文化基础设施投入，提高边民收视率。在“北部湾之声”对外广播节目中，开辟试验区专栏。批准筹办地方报刊《东兴今报》。支持建设京族文化博览园，建设多功能文化生态公园，办好京族哈节，扩大对外文化交流。

7.社会管理。加大边境乡镇和行政村的办公场所、综合服务设施建设投入，列入中央和自治区专项补助。社会管理行政编制适当向基层倾斜。支持公安、检察、法院、司法、安全以及边防、消防等基础设施建设，提高技术装备水平，增强预防和处置突发事件的能力。

（三）管理体制和监督机制

1.管理体制。自治区建立由党政一把手挂帅，东兴市人民政府和对口帮扶省市参加的东兴试验区建设领导小组，统筹领导试验区的全面工作。按照“精干、高效、统一”与属地管理的原则，成立东兴试验区开发管理委员会，作为广西壮族自治区人民政府派出机构，与东兴市人民政府合署办公，实行省级计划单列，赋予副省级部分行政审批权，负责推行先行先试政策，履行公共服务职责；注册成立东兴试验区开发投资总公司，作为试验区投融资主体。

2.监督机制。实行问责追究制度，试验区管委会每年5月向自治区人大常委会递交上年度工作报告和下年度工作安排，接受人大代表质询和监督，同时，报送国家发展和改革委员会，接受规划建设的指导以及协调各有关部门落实相关政策。争取自治区人大依法授权试验区享有建章立法的权力。

Pilot Policy System Study on National Mainly Developed Border Region―― Dong xing City

DU Xin CHEN Daoyuan DENG Yangsu

(The Development Research Center of People’s government of Guangxi Zhuang Autonomous Region)

Abstract: It is a strategic requirement to take Dong xing as state key opening and development border region in order to promote the development level in border regions and serve the “ good-safe-and-rich neighborliness” diplomatic proposal, besides, it is a strategic option to prosper frontiers and enrich people and construct well-being society comprehensively, which is also a great measure to create the economic zone of Bei Bu Gulf in Guangxi. The essential significance to establish Dong xing city to be a pilot area is to construct policy-supporting system in Dong xing, enhance self-develop capability, secure and improve people’s livelihood.

Key words: state key, opening and development of border region, Dong xing experimental area, pilot policy