关于我国推行公共支出绩效预算的几点建议

摘 要：绩效预算作为一种全新的预算管理模式，不仅可以提高资金的使用效率，促进公共财政体系的建立，而且有利于加快政府职能的转变，促进国民经济的中长期健康发展。鉴于绩效预算的复杂性，应从立法、绩效评价体系、激励机制等几方面着手，逐步推行我国公共支出的绩效预算。

关键词：公共支出；绩效预算；建议

作者简介：杨长利（1972―），男，辽宁丹东人，大连保税区财政局副局长，研究方向：财政金融。

中图分类号：F812 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.11.49 文章编号：1672-3309（2011）11-109-02

随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立和社会公众民主意识的日益提高，政府资金如何使用、公共支出的效益怎样，已越来越受到纳税人的关注和质疑。如何保证公共支出用到最有效的地方、资金使用合理，从而给老百姓提供高质、有效的公共产品和服务，成为理论研究和实践探索的焦点。因此，改变我国目前政府资金的管理模式，逐步推行绩效预算，建立公共财政体系，已经成为政府部门尤其是财政部门下一步工作的重要方向。

一、绩效预算的内涵

绩效预算是一种以结果为导向、以绩效评价为中心的预算管理方式，它是将公共支出的结果（如道路交通的拥堵率、学校的升学率、科研单位的学术成果数量等）而不是按照投入或过程，作为资金分配、编制预算的依据，从而把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。

绩效预算涵盖资金安排、资金使用、资金管理、效果评价等全过程，涉及政府职能转变、公务人员激励机制的改革、全社会监督氛围的建立等各个方面。实行绩效预算，不仅可以科学安排资金，提高经济效益和社会效应，而且有助于提高公务人员的工作效率，使政府部门形成为民服务的良好氛围。

绩效预算是以新公共管理的理念为主导，将私营企业管理的一些理念和方法引入公共管理之中。与现行的预算管理不同的是，绩效预算是以资金使用的成果为依据安排的预算，它将成本费用核算、支出效果纳入预算编制中，根据绩效评价结果确定是否安排资金，通过绩效审计对资金使用的效益、效率、效果进行评价，并将评价结果反馈作为下一年度的预算安排的根据，进而达到有效提高公共资金使用效益和效率的目的。

绩效预算与现行预算的主要区别是在：

1.绩效预算看重资金使用的成果。在现行预算管理方式下，政府各部门关心的是资金投向那里、如何使用，对于资金支出要达到的效果，无人问津，没有追踪资金使用效果的机制。绩效预算则是以资金支出的效益和效果为依据，确定是否安排资金，在资金的支出过程中进行全程监控和绩效评价，并对资金支出实际取得的效益和效果进行评价分析和问责。

2.绩效预算是更客观、公正、公开的预算管理模式。传统预算管理模式下，资金预算的安排更多地体现为财政和单位的事情，很少对外公开，资金的使用和效益评价基本由部门和财政决定，属于政府内部的事情，社会公众根本无法了解也无法进行监督和评判。在绩效预算模式下，由于对公共支出绩效的评价一定程度上是由社会公众进行的，这就要求绩效预算增加透明度，政府部门，包括财政部门和用款单位，必须接受社会公众的监督，为纳税人有效地提供满足需要的、高质量的公共产品和公共服务，只有这样才能得到社会的认可，才能获得政府资金的支持。

二、推行绩效预算的必要性

推行绩效预算，不仅是政府公共支出预算编制方法的改革，而且是对政府管理理念的变革，对我国的深化政府管理体制改革有着现实和深远的影响。

1.可以促进政府转变职能、树立为纳税人服务的思想。推行绩效预算，各政府部门要取得财政资金，就要提高其业务的效益，这将增强政府使用资金的责任感，努力提高部门的服务质量和节约使用财政资金，从而有利于控制资金支出，防止公共支出的膨胀。将公众满意度作为一项绩效评价指标，可以树立政府公务人员为纳税人服务的观念，努力提高服务水平。

2.可以加快建立公共财政体系。公共财政体系的核心是绩效，即将财政资金用在符合社会需要的项目上，用得好，用出效益，这就必须对财政收支的效益进行考核与评价。通过推行绩效预算，申请资金必须达到要求的结果和效益，同时，在资金使用过程中要进行追踪评价。若经过考核，绩效较差或者绩效与经费不配比，将面临预算削减甚至机构精简。这有利于政府各部门努力提高资金使用绩效，有效科学配置资源，从而尽快建立起符合市场经济要求的公共财政管理体系。

3.可以调动政府各部门有效管理资金的积极性。在政府支出管理体制下，各部门为加大本部门的资金量，常常人为地增加项目、增大支出。实行绩效预算，各部门在财政资金使用上，将获得拥有更大的自，在符合确定的目标下，有权调整资金使用技术流程，从而达到节约资金、提高效益，进而提高绩效水平。

4.可以促进国民经济的持续健康发展。通过推行绩效预算，政府各部门可以按照中长期规划的需要，按照绩效目标的轻重缓急，统筹安排事业发展，科学地分配资金和高效地使用资金，从而起到促进优化政府支出结构和提高资金使用效率的目的。

三、我国推行绩效预算的政策性建议

目前，我国一些地方和部门已经对绩效预算进行了试点，但从总的情况看,我国的绩效预算仍然处在探索阶段，理论和实践都相当不成熟，因此，我们应该按照由易到难、分阶段、逐步完善的原则，在实践中逐步探索。

1.出台权威的法律依据。根据西方发达国家的经验看，推行绩效预算要取得实效必须得到立法的支持，而且要制度化，如美国先后制定了《首席财务官法案》、《政府管理改革法案》和《政府绩效与结果法案》等法律法规。

目前，我国还没有绩效预算方面的法律法规，财政部和各省市出台了一些管理办法，但是这些办法没有上升到法的高度来规范这方面的政府行为，不具备法律效力，执行力和约束力不够。因此，当务之急是总结西方国家和我国一些地区试点的成功经验和先进做法，通过立法，使我国的绩效预算逐步走上法制化和制度化的道路。

2.制定科学的绩效评价体系。绩效预算的关键，是怎样评价资金支出的绩效，因此，构建一套科学完善的资金支出绩效评价体系成为推行绩效预算的首要任务。绩效评价体系主要包括评价主体、评价目标、评价流程、评价指标等几方面。

首先，必须改变目前由内部评价主体实施的绩效评价，引入外部评价主体，构建一种独立评价主体的绩效评价模式。其次，应改变目前偏重经济效益、忽视社会效应和生态效应的倾向，评价目标需包括社会生活、经济发展、社会公平、生态环境等各方面内容。第三，建立全过程、全方位、系统化的评价流程，改变目前“运动式”、“评比式”和“突击式”的评价方式。第四、建立科学的评价指标，不仅要求建立全国和各地方的绩效评价指标，而且设计各专业领域的评价指标，形成一个纵横交错、立体交叉的评价指标体系。改变目前评价指标设置平面化和单一性的现象，确保评价结果的客观性、全面性和准确性。

3.建立合理的激励机制。实行绩效预算，就是要将各政府部门的资金与部门工作的绩效结合起来。政府依据各部门的绩效评价结果，给出相应奖惩措施，对于绩效好的部门给予奖励，对于指标完成差的部门，根据情况削减直到取消该部门的资金预算。同时，建立正确的激励机制，将绩效目标与责任明确地联系起来，建立与绩效评价相联系的工资、奖金制度，调动每个人的积极性和主动性。

4.推行绩效预算中应注意的三点事项。一是应避免由于片面追求绩效指标的满足，而产生的短期行为。绩效评价指标是为了考核资金支出是否达到目标、产生预期效果，从而使社会公众获益。因此，必须避免绩效评价工作中的和形式主义，避免官员片面追求业绩，从关注“产出”转变到注重“成果”。二是应避免政府各部门为满足绩效指标，人为地对数据进行加工处理或不提供全面信息资料、报喜不报忧的现象，建立起政府部门日常信息资料系统，将资金支出的有关信息资料及时输入系统，并建立相关机构对信息资料的及时输入和真实性进行监督，保证绩效评价的真实性。三是鉴于绩效预算的复杂性，应本着先易后难、分步实施的方针，在目前小范围试点的基础上，进一步扩大试点，通过试点，逐步建立有关的工作流程和工作方法，在充分试点和探索的基础上，不断积累经验，从而在全国范围内全面推行。

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