积极推进余慈区域统筹协调发展的若干思考

由余姚、慈溪两市组成的余慈区域地处宁波市北部、杭州湾南岸，是宁波重要的发展区域，总面积2681平方公里，总人口272万，城市化水平49.6％。2006年，余姚、慈溪两市生产总值合计790亿元，约占宁波全市的28％，两市在综合实力全国百强县(市)中分别位居第18位和第14位，在县域经济基本竞争力全国百强县(市)中分别位居第12位和第5位。

省委、省政府和宁波市委、市政府一直高度重视余姚、慈溪两市的发展，特别是去年4月，宁波市委、市政府作出了统筹余慈区域发展的重大战略举措，这为余慈区域带来了历史性的战略发展机遇。今年5月总理在上海亲自主持召开长三角地区经济社会发展座谈会，要求长三角地区在“提升、融合、率先、带动”上做大文章，努力实现率先发展、科学发展。随着国家《关于进一步推进长三角地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《长江三角洲地区区域规划》的制定和实施，标志着中央把长三角改革开放和经济社会发展上升到国家层面加以推进。中央这些重大决策，对长三角地区新一轮发展将产生重大而深远的影响，也必将对作为长三角地区有机组成部分的余慈区域的统筹协调发展注入新的动力和活力。当前，余慈区域各发展主体应极的姿态、务实的举措，正确处理统筹发展关系，深化统筹发展内容，创新统筹发展体制，深入推进余慈区域统筹协调发展。

一、统筹余慈区域协调发展需要正确处理好四个方面的重要关系

统筹余慈区域协调发展涉及地理、政治、经济、社会、文化、生态等各个领域，是一个长期的发展过程，既面临长三角一体化进程加快、宁波大都市圈战略实施、杭州湾大桥建设等重大发展机遇，也面临区域内产业结构高度同构、多重行政关系较难协调、区域要素和环境制约明显等诸多挑该以积战，因此在统筹协调发展过程中必须正确处理好以下四个方面的重要关系。

1　正确处理行政区域与经济区域的关系。根据区域经济学和经济地理学的原理，行政区域是依法确立、由国家授权的一定级别政府进行管理的区域，经济区域是一种以专业化地区经济为特色、以中心区域为依托，在生产、流通等方面紧密联系、互相协作、内部具有很强经济集聚性的经济综合体。在现行的行政体制内，行政区域的发展是经济区域发展的基础，但受行政区域自身经济社会发展和政府考核评价体系等刚性约束，同一经济区域内各种生产要素、经济要素跨行政区域流动受到行政性限制和阻隔，不利于形成区域性统一市场。经济区的发展既不损害行政区域的独立性和自我发展的能动性，又有利于生产要素跨行政区域流动，能够有效解决由于行政区域限制所带来的市场分割、产业同构和恶性竞争等问题，是行政区更好更快发展的条件。余姚、慈溪作为两个独立的行政区，在统筹区域发展的过程中，必须正确处理好行政区域与经济区域的关系，淡化行政区划色彩，强化区域经济功能，树立统一发展理念，着力解决各行政区域为各自利益而妨碍区域协调发展的问题，努力实现余慈区域经济融合、资源共享。

2　正确处理好协调与发展的关系。区域协调发展是以实现人的全面发展为目的，统筹安排区域与区域之间、区域内各地区之间的经济、社会、文化、生态子系统及各子系统内部各元素间的关联互动、相互促进，区域利益同向增长，区域整体共同良性发展的过程和状态。其中“发展”是基础和前提，是为各区域“协调”进步奠定物质基础：“协调”是发展基础上的“协调”，是区域提升发展水平、实现更高层次发展的关键。统筹余慈区域发展，既要坚持发展是硬道理，各区域发展主体在战略实施过程中谋求各自的“发展”，又要坚持科学的区域发展观，抓住协调发展这一关键，加强区域经济、社会、文化、生态的整合和提升。

3　正确处理长期性与阶段性之间的关系。根据区域发展理论，从战略上看，统筹区域协调发展是一个长期的动态过程，总体可分为区域开放、区域合作、区域平衡和区域融合四个阶段；从战术上看，需要把握区域协调发展的阶段性特征，循序渐进，才能推动统筹区域从最基本的区域开放到最终真正实现区域融合。区域发展的长期性与阶段性是辩证统一的，长期性寓于阶段性之中，阶段性是实现长期性的基本途径。余慈两地发展起点、条件、环境、特色、目标不同，发展道路不一样，在统筹区域协调发展的过程中，更要处理好长期性与阶段性的关系。一方面，余慈两地发展主体要认识到统筹发展是一个长期的过程，自觉遵循区域发展的客观规律。不能急功近利，急于求成：另一方面，又要把握统筹区域发展的阶段性特征，抢抓机遇，确定各统筹阶段的区域协调发展目标，制定详细的发展规划并扎实组织实施。

4　正确处理行政手段与市场手段的关系。统筹区域发展的国内外经验表明，行政手段和市场手段是解决区域问题的两种基本手段。在社会主义市场经济条件下，行政手段侧重于区域战略和政策的制定、实施、监督和过程评价，市场手段侧重于区域政策实施过程中的产业发展、区域利益协调，通过均等的机会让每一个要素、每一个地区发挥潜能，从而使整体利益得到增加和放大，两者关系并不是相互排斥的，而是共同对区域经济协调发展发挥作用。在区域发展的不同阶段，行政手段和市场手段两种力量所起的作用并不相同，在统筹区域发展初级阶段，行政手段的力量对区域协调发展的调控力度更大一些，随着统筹区域协调发展向纵深发展，市场力量将发挥越来越重要的作用。当前，统筹余慈区域发展正处于初级阶段，应充分发挥宁波、余慈区域政府的作用，一方面，应通过进一步转变政府自身职能，逐步清理造成区域要素分割的地方性政策和法规，积极营造要素集聚的有利环境；另一方面，政府又应通过制定适当的区域政策，通过规划引导和必要的投资倾斜和政策倾斜，推进跨区域的基础设施建设，增强区域公共产品供给能力。同时，也要逐步发挥市场作为资源配置的基础性作用，遵循生产要素空间配置的利益导向，着力推进区域统一市场的形成。鼓励和引导企业通过多种形式在更广阔的领域加强相互交流与合作，优化配置资源，加速区域内的产业相互配套和相互融合。

二、统筹余慈区域协调发展需要重点深化五个方面的内容

区域协调发展是使区域发展过程中区域关系协调化的过程和状态，是区域内空间、经济、社会、生态等协调发展的过程。统筹余慈区域协调发展，必须牢牢把握统筹的重点，着力在深化区域空间、区域经济、区域交通、社会服务、生态环境上下功夫，不断增强统筹区域的基础竞争力、产业竞争力、社会竞争力和环境竞争力。

1　统筹优化余慈区域空间结

构。宁波杭州湾跨海大桥和杭甬客运铁路专线等重大基础设施的建设，将极大地改变余慈地区的交通条件和区位条件，使得余慈区域在宁波大都市和长三角南翼中的战略地位得到空前提升。余慈两地应以原有的小城镇空间发展模式为基础，围绕打造宁波都市区北部中心的战略目标，借鉴国内各层次统筹区域空间结构发展经验，统筹优化余慈区域空间功能布局，逐步形成“一心、三园、六镇”的网络化区域空间结构。加快推动“一心”即余慈中心城建设，注重空间集约集聚，引导余姚城区、慈溪城区、姚北一周巷三个余慈中心城组成片区相向发展：注重城市功能关联互补，在整合的基础上协调提升余姚城区、慈溪城区和姚北一周巷区块的片区级综合服务职能，协调余慈中心城核心区域承担宁波市级综合服务职能：注重空间布局与生态环境融合，构建由余慈中心城核心区向外发散的三条生态廊道，逐步形成由一个核心区、三大城市片区、三条生态廊道组成的“一核、三片、三廊”的余慈中心城空间布局。加快推动慈溪杭州湾新区、余姚滨海产业园区、观海卫、泗门等“三园六镇”建设，加强同宁波、上虞、嘉兴发展空间的协调，逐步形成沿湾产业带、沿路城镇带的分层带状空间格局。结合余慈区域生态绿地、土地等相关规划，严格划定区域适建区、限建区和禁建区，加强区域空间管制，保护好区域北部滩涂湿地和南部山林地。

2　统筹余慈区域交通网络建设。为满足余慈区域内各要素高效率、低成本流动的需要，必须加快建立快速便捷的区域内外部交通运输体系。公路方面，应以高速公路为依托、一级公路为骨干，加快区域快速公路网络建设，逐步形成“一环三射八连一枢纽”的网络骨架，使余慈地区能够快速便捷地融入大区域内的高速公路系统中，实现与杭州、上海、宁波等周边大中城市的交通联系。水路方面，应结合内河航道整治，逐步建立以四、五、六级内河航道为骨干，七级及众多地方航道为基础的区域水运交通网络。空港联系方面，应强化与上海、杭州、宁波空港和宁波各海港的联系，建立起余慈地区集陆、海、空于一体的综合交通集疏运体系。同时，还应依托区域内主要快速路及一级公路，建立余姚城区、慈溪城区和姚北――周巷三个片区间的快速道路系统，积极发展区域公共交通系统，配合环城快速通道建设，实现余慈区域内外良好的交通联系。

3　统筹余慈区域经济协调发展。余慈区域具有良好的产业发展基础条件，两市应充分发挥滩涂、山林等资源优势、良好的区位优势和灵活的民营经济体制机制比较优势，以调整优化统筹区域产业布局和开发区域共同市场为抓手，推进余慈区域经济协调发展。在农业领域，应进一步优化农产品区域布局，科学划分农业功能区，加快建设山区和沿湾林特、蔬菜瓜果、花卉苗木、水产等特色农业基地，大力发展都市型农业，提高农业产业化、科技化、标准化与品牌化水平。在工业领域，应坚持实施工业园区集聚带动策略，统一协调规划余姚滨海产业园、余姚经济开发区、慈溪杭州湾新区、龙山――慈东产业园区等特色产业集聚区的产业发展导向，改善园区配套设施条件，推进优势制造业集群化发展，逐步形成各产业集聚区依据各自优势实现错位发展、互补发展。在服务业领域，应结合区域产业加快集聚、人口加速集中、城市快速发展的实际，依托余慈区域大型专业市场和区域交通综合枢纽，大力发展现代物流产业，构建辐射长三角区域的区域性物流中心：大力发展以中国塑料博览会、中国家电博览会为品牌支撑的会展业，打造宁波都市区北部会展中心：充分挖掘区域历史文化资源和自然环境资源，大力发展文化旅游、生态观光旅游和农庄休闲度假旅游。打造浙东生态文化旅游休闲基地。同时，根据宁波余慈区域的资源禀赋实际情况，应逐步采用市场化运作机制，着力培育区域内资金、人才、信息、科技等资源要素市场，使资源真正按照市场经济的原则在统筹区域内合理配置。

4　统筹余慈区域公共服务均等化。根据区域公共服务均等化理论，成熟的公共服务均等化状态表现为统筹区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的包括教育、医疗、卫生、计划生育、基础设施、环境保护等基本公共服务水平一致。结合余慈区域经济社会发展实际和发展目标，推动余慈区域公共服务均等化应着重在基础设施、科技文化、城乡公共服务建设方面入手。一是加强余慈区域综合交通、电力、供水、能源、信息通讯等基础设施的协调，推进区域性基础设施联建共享，为统筹区域协调发展提供必要的物质基础。二是加强余慈区域科教文化方面的协调，推动余慈区域科研院所等科技与教育资源应用的合作，推进科技文献、科技信息、专家库等基础性科技教育资源的联网共享，加强文化和人才交流。协调建立区域科技创新体系，逐步建立区域科技项目合作机制和成果转化平台，推进区域产业协作和战略合作联盟。三是加强余慈区域城乡公共服务均等化的协调，加快建设覆盖区域城乡的电力、通信、公交等公共服务设施网络体系，调整优化教育、文化、卫生等社会公共服务设施布局，使更多的农民共享现代文明成果：消除阻碍农民市民化的体制性因素，进一步完善城乡对接的社会保障体系。加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，加快发展农村文化教育事业，逐步实现农村居民在公共服务方面的“同城同待遇”。

5　统筹余慈区域生态环境保护。宁波余慈区域生态环境优越。无论是自然景观，还是人文景观都有着独特的价值。如果在统筹发展时不注意保护生态环境和加强生态建设，极易使生态环境退化而失去吸引力，使区域难以可持续发展。必须打破地方本位主义观念，兼顾整体利益和长远利益，采取措施保护共同的生态环境，使开发、利用与保护相结合，实现经济效益、资源效益与环境效益相统一。要加大慈溪南部丘陵山区、姚江、四明山区、杭州湾滩涂等区域生态功能区的保护力度，维护区域整体生态环境：在中心城市三大片区间建立生态隔离走廊。在区域重要道路两侧建立生态走廊，提高整体区域人居环境。要加强统筹区域生态环境的联合治理，联合确定区域环境功能区划，定期对区域生态环境进行评估，建立和完善污染物排放总量控制、环境准入制度、生态补偿制度等环境治理制度：扎实推进区域节能减排降耗工作，加大区域污水处理力度，协同区域河网海域整治，使区域环境联合治理制度化、实效化。

三、统筹余慈区域协调发展需要着力创新两个方面的机制

国内外各层级统筹区域发展实践表明，有效的区域协调发展机制是促进区域发展的重要保障。余慈区域需要借鉴长三角等区域协调推进机制的成功经验，在两地现有的协调机制基础上，加强制度创新，建立健全多层次区域协调发展机制，保障统筹余慈区域发展战略顺利实施。

1　创新余慈区域协调管理制度。推进余慈区域协调发展，余慈两个行政区主动、积极地参与区域合作具有决定性的导向作用。为此，应该按照有利于推进区域协调发展的方向创新余慈区域协调管理制度。一是进一步强化宁波余慈统筹发展办公室职能，统一协调余慈区域发展过程中重点功能区建设、水资源、土地资源、环境保护等方面的重大问题，监督、协调区域建设和规划的有效实施。二是在目前以余慈两个行政区作为被考核单位单独考核经济社会发展的基础上，增加以余慈统筹区域整体作为被考核单位的考核制度。三是在目前余慈两个行政区划各自财政预算基础上，增加安排余慈统筹区域公用基础设施投资的制度。

2　创新余慈两个区域实施主体之间的协调机制。统筹余慈地区协调发展，需要建立余慈两个区域实施主体之间多层次的协调机制。第一，健全两市市长联席会议制度，定期举行会议，协调、决策统筹余慈地区发展的重大问题，协调的结果形成会议纪要，对确定的重大合作项目适时向社会公布。第二，建立重大专题联合调研制度。为协同研究、解决统筹发展中的重点、难点问题，两市应成立重大专题联合调研组，制订年度调研计划。有序开展专项性、综合性的调研活动。第三，完善两市对口职能部门衔接落实制度。尽快建立两市统筹办、对口职能部门间工作动态通报制度、统筹工作考评制度、重大项目协调和跟踪制度，推动余慈地区统筹发展各项工作的落实。第四，创新公共服务设施的共建共享机制。按照加强公共服务、加快转换政府职能、促进市场化运作、更好服务民生的原则，积极探索和推进区域垃圾处理、污水处理、供水、供电等公共基础设施共建共享的体制机制。同时，研究建立区域非官方的协调机制，充分利用中介机构和民间组织的协调网络和优势，鼓励组建区域间行业联盟，发挥行业协会在制定共同市场规则、解决国际贸易争端、架设企业与政府之间桥梁等方面的作用，更好地推动余慈区域协调发展。

(作者系余姚市市长)