公租房发展的全局意义与成本竞争优势

摘要：目前，我国公租房的发展还存在着诸多问题。特别是最近上海等地推出的公租房项目，其租金并不低于市场租金的情况，更是引起社会各界的热议。对此，笔者认为，应对中国公租房给予耐心，其租金优势将会随时间推移而逐渐显现；更重要的是，公租房的发展，将有助于理顺住房领域中政府与市场的关系，并将由此有效推进经济社会的转型。

关键词：公共住房；公租房；住房政策；经济转型

中图分类号：F293.3

当前，保障房建设日益成为社会各界关注的焦点。而按照国家的规划，“十二五”时期的保障性住房将重点发展公共租赁住房。这似乎意味着公共租赁住房在我国公共住房体系的发展战略中开始占据中心地位。

所谓“公共租赁房”，是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。其住房并不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承担者承受得起的价格，向新就业职工出租出售，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体等。

一、住房领域亟待理顺政府与市场的关系

2012年1月是邓小平南巡讲话20周年。如果说20年前，在中国改革发展处于生死攸关之际，邓小平一举破除的是“姓社姓资”争论对中国发展之路何去何从的困扰，让中国改革发展从纠缠意识形态的困局中破茧而出，那么当市场经济已经被确立为经济基本体制的今天，我国社会经济领域进一步改革和发展所面临的诸多困惑中，最关键的或许就是如何处理好政府和市场之间的边界。然而理顺政府和市场的关系，不可能一步到位、一蹴而就，只能从局部到整体、逐步化冰。那么，具体而言，在社会经济哪个领域可以率先出现政府和市场的有机融合、并为其他领域做出示范？

在笔者看来，住房领域有很大的可能将成为当下中国经济与社会发展转型的一个关键突破口，并为其他领域做出示范。而突破方式就是重塑政府与市场在住房供应方面的责任划分，构造一个全新的政府与市场合作机制。

之所以如此强调住房领域改革的重要性，是因为当前住房成为社会民生事业中最为聚焦的焦点问题，住宅房地产市场的调控对国民经济牵一发而动全身，住房关系到所有人；同时，也是因为住房领域政府与市场的关系最为复杂、边界最为模糊，曾经有一段时间住房部门是市场化程度最高的一个领域，但当前从中央到地方的政府对住房领域的关注度和干预力度都高于任何一个其他社会经济领域。而且，在历史上住房制度改革就曾经撬动过中国经济社会发展。此外，从国际上看，“社会市场模式”的代表德国和北欧，其住房领域也曾被认为是政府与市场融合最获成功的地方。

回顾历史，可以看到，我国改革开放前的福利公房制度，虽然其产生初衷是作为低生产能力下计划经济“低工资、高积累”生产模式的配套制度，带有强烈的意识形态，但一旦住房被公认为是福利品，就有相当的制度调整刚性，也就由此对经济发展、金融深化等产生严重的制约作用。因此，1978-1998年的城镇住房制度的商品化、货币化和市场化改革，绝不仅仅是“财政丢包袱”，更是我国1978年后经济社会领域各项改革事业中具有基础地位的一项极其重要的改革。

而1998-2007年期间，政府在住房供应领域的 “超脱”，其后果是带来了房价的持续狂飙和房地产市场几近畸形的极度繁荣，导致社会民怨鼎沸，同时也带来城市化后续乏力、经济转型受阻以及快速积累的金融系统风险。国内外大量研究文献和实践经验都表明，住房部门的发展不仅是一国和地区的城市化、信贷政策、宏观经济政策和社会制度性结构的产物，其自身对城市化、信贷膨胀、经济增长和社会制度发展具有强烈的正反馈作用。

各界人士在指责住房市场各种乱象之余，纷纷认为这些乱象代表着“市场失灵”，背后的根源是政府缺位。于是，有了2007年的国务院24号文，也有了“十二五”规划的3600万套保障房。更具体的目标是到2015年实现保障房覆盖城市居民20%的人口。政府角色在住房领域的回归，无论速度还是力度都超过所有人的预期。然而，在笔者看来，住房领域内政府与市场的边界关系远还没有理顺。

二、中国 “保障房”应该正名为“公共住房”

到底什么是“保障房”，至今没有清晰的定论。在中国官方文件和媒体中都默认“保障房”是那些由提供和分配上由政府主导、目标是解决特定人群——一般认为中低收入家庭——住房困难的特殊住房。更重要的是，保障房的概念其实是以预期目标来定义过程。但问题是，公共工程的预期目标与实际效果往往并不统一，甚至偏离很大。即使目标本身，谁是保障房的供应对象、以何形式保障（租赁还是产权）、保障房什么（基本住房消费权还是资产增值权）、要保障到何种程度，这些基本问题一直是模糊的。

如果仔细分析，当前各类带有保障房名号的非市场住房中，只有廉租房真正在起对中低收入家庭的住房保障作用，达到名称与实际效果的统一，但这类住房的数量却十分有限。

可以说，“保障房”一词只是字面上体现了中国政府的目标（而且还只是一部分目标），虽然具有政治宣传作用，但既不反映这类住房在现实运作中的本质特征，也不体现其真正内涵和实际效果。如副总理对保障房的多次论述中都强调到，民生保障只是保障房的一个子目标，保障房还有促进城市化、收入再分配、增加投资、带动消费、扩大内需、转变经济发展方式、调整经济结构等多重目标和功效。① 《国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见》（〔2011〕45号）也强调，保障房不仅仅是民生，更要从“加快转变经济发展方式、适应工业化、城镇化快速发展的要求”的角度来看待。

其实，目前国内所说的保障房与市场住房最大的区别在于是由政府分配还是市场分配。资源分配方式的不同，才是政府和市场的最大区别；资源分配机制的内在机理，正是划分政府和市场的边界依据。完全相信个体理性和个体追求自身利益最大化的过程就可以自动带来整体利益最大化的，就会排斥政府干预的需要；认为基于个体的自由竞价机制不足以维护社会整体福利，必须要有市场之外补充性的资源分配机制，或至少为市场上失意者找到最后的避难所，并且预防市场周期性崩塌的破坏性，那就需要政府或公共组织的干预。

住房供应结构理论（SHP，Structure of Housing Provision）认为，住房的提供形式并不重要，归谁所有也不重要，更重要的是住房的权利与义务是如何被规定，这种规定的权力归谁所有。每一种住房供应模式都对应具体的权力架构，核心架构就是分配的权力如何在政府与市场之间分享。

如果从分配权力的视角来定义，目前我国现有的保障房应该用“公共住房”一词更为妥当，强调这类住房的最大本质特征是由政府-公共机构来代替市场进行分配。这样，棚户区改造房/动迁房、经适房、限价房、公租房和廉价房，都能纳入这个范畴并且达到名词与内涵的统一。中国的“保障房”，一直与国际住房文献中耳熟能详的“公共住房”（public housing）的内涵与外延都一致。国际上“公共住房”典型代表包括：美国和澳大利亚的公共住房、英国的市政公房（council housing）、法国的HLM住房、新西兰的公房（state housing）、新加坡的组屋和香港的公屋等。这类住房的共同特点是：建成的房屋由政府或公共机构按照特定的规则进行分配，以示与自由竞价、价高者得之的市场分配机制相对立。在公共住房这个范畴外，国外还盛行“社会住房”（social housing）的概念。所谓“社会住房”，是房屋所有者是既非政府、又非逐利性组织或个人的非营利性组织，如独立于政府的非营利性住房协会或住房公司 （英国、荷兰、德国、瑞典是这方面代表）、教会、慈善机构乃至保险公司等，它们存在的价值也是对其所有房屋执行不同市场竞价的另一套分配机制。

广义上的公共住房包括社会住房，狭义上的公共住房仅指政府-公权机构主导分配的住房。也就是说，公共住房的“公共性”应该是特指公共权力对住房资源的掌控和分配，理解为“公共开放性”或“公共福利性/公益性”都不够体现最重要的本质。

也许有人会提出，在公租房上，并没有体现公权力对住房分配有什么区别于市场的特殊规则，上海和重庆等地的公租房几乎就没有什么实质的准入门槛。公租房似乎更多的表现在公共开放性或公益性。但公租房恰恰说明：首先，公共住房的规则，取决于公共机构对住房资源分配的政治意图，而非经济利益左右；其次，公共住房可以实现公权分配、公共服务与公益性的有机统一。

三、新时期公共住房不能重蹈福利公房的覆辙

中国当前大规模推行的“公租房”和1998年市场化房改之前的福利公房，都是标准的公共住房。很多人由此担心，相对于资金回笼快、不会让政府和财政背上长远包袱的出售型保障房而言，长期租赁的公租房，会不会重蹈当年福利公房的悲剧。

笔者认为，这首先需要我们认识清楚旧式福利公房不可维系、必须改革的真正根源何在。事实上，无论国内，还是国际经验上来看，作为一种特殊的商品，住房是政府或公共组织还是市场来提供，并没有效率高下之分。尤其是在一国或地区达成社会共识，把住房的民生属性置于其经济属性之上、并有条件有能力放弃住房的经济杠杆作用的时候，更是如此。举例来说，像新加坡实施组屋制度，80%住房由政府提供，同样获得了成功。

由此可见，我国旧式福利公房不是在于政府出面提供住房错了，之所以维持不下去、不得不改革，最重要的原因有三方面：

首先，经济上不可持续。福利公房租金接近为零，完全不能补偿简单再生产。这既给财政，也给所有纳税人或企业带来严重负担，并且还严重扭曲了人们的住房消费行为。

其次，覆盖面过大。福利公房将所有政府、事业单位与国有企业职工都纳入进去，既让社会包袱沉重，也扼杀了市场成长空间。而只有市场才能满足人们对住房多层次、多样性的需求。

最后，非开放性。基于单位的福利公房体制下，个体劳动力对单位形成了人身依附，严重妨碍了劳动力的市场化，也窒息了城市化，而后两者都是市场经济的必要条件。

综上所述，笔者认为，新时期条件下发展起来的公租房，只要坚持成本补偿原则、与市场匹配的适度发展原则和公共开放原则，是可以避免重蹈福利公房的悲剧，实现具有公益性的公共服务的可持续发展。

四、警惕“公共住房的悲剧”

在国际文献中常提到“公共住房的悲剧”，这也应引起我国的关注。

具体来说，在很多国家媒体中，公共租赁住房及社区经常以负面形象而非正面事物出现。这主要是指，由于多数国家，尤其英美式自由主义经济体中，把公共住房看作市场淘汰者的最后避难所，公共租赁住房体系是一道防止主流社会因弱势人群躁动而动荡的安全网。在这个理念下，公共租赁住房居住者都是所谓社会的边缘化人群。美国、澳大利亚、意大利等国的公共租赁住房只有全部住房存量的2%～5%，即便是英美式经济体系中公共住房历史最悠久、最为发达的英国也只有14%。这些国家都对公共租赁住房实行十分严格的准入制度，基本上只有最低收入家庭才能进入。虽然一般这些公租房租金十分低廉，确实起到托底保障的作用，但代价是低收入边缘化人群的集中聚居，形成了严重的贫民窟现象，进而因为与其他收入人群产生居住割裂、大规模边缘化效应，产生自我循环的“贫困陷阱”，造成持续的、难以根除的严重社会问题。

不少住房学者认为，正是英美自由主义政府刻意在租赁部门制造二元制结构，将公共租赁房与私人租赁市场割裂，才造成这样的“公共住房悲剧”。而德国和北欧的实践则证明，公共租赁房部门可以和私人租赁市场协调发展，形成融合的一元化租赁体系。做到这点的关键是，德国和北欧把公共租赁房/社会租赁房敞开大门，不局限任何特定群体去租赁。

做到这一点，固然要有阶层收入相对平均为前提，但英美的经验显示，住房政策本身对收入分化有反作用。德国和北欧的经验恰恰说明，良好的公共住房部门可以起到缓和收入分化、促进阶层融合的作用。

五、成熟化与公租房的成本竞争优势

进一步分析来看，笔者认为，德国和北欧公共租赁房成功的一个奥秘所在，就是在非营利性的运作原则下，成本型租赁房可以逐步确立对私人租赁房的价格竞争优势，从而达到降低社会平均租金的作用，让大多数人都可以较低负担享受良好的住房居住条件。

再具体而言，公共福利优先的公租房，即使起点时候的成本与私人租房相差无几，但随着时间推移，租金优势将越发体现出来。因为在保本非营利原则下，公租房只要租金能够抵消资本的利息成本与运营成本就可以满足，而公租房的资金实际成本将随着时间而不断下降，这预示公租房租金即使起点很高，但租金长期看将不断下滑。这个机制被称为“成熟化”。

所谓“成熟化”，就是随着时间推移，新建住房的负债-贷款成本越来越低，尤其相对新建房的建设负债成本越来越小。成熟化指标是已有住宅存量的平均负债与新建住宅的负债之比，或者摊到老房子与新房子每平方米的负债/成本之比。然而私人租房租金定价出于营利性要求，贯彻的是机会成本原则，哪怕资本的利息成本降为零，仍然以新建住房的市场租金为参照坐标。

这个过程中，政府只是起到一个规则制定者和保护者的作用，政府的干预没有对市场机制起到破坏或颠覆影响，服从经济规律的要求；运作组织不是唯利是图，而是满足于成本的合理补偿；私人及市场也服从于公共福利至上的法则，愿意协调配合，不组成游说集团通过改变政策规则来增加自身的 “竞争优势”。

综上所述，笔者的观点是，对中国公租房要有耐心。比如，上海首批推出的两个公租房项目，租金都不菲，每月每平方米租金达到45元左右，价格都不低于周边的市场租金。

社会上对此有不少非议。然而，笔者强调，要给公租房时间。就笔者了解，上海首批两个公租房投资成本都很高，达到每平方米9700元。但随着时间推移，公租房的优势会逐步凸显出来，因为逐利原则驱动的私人租房会按照机会成本定租金，但非营利性的公租房则按照成本原则定租。因此，大力发展公租房在长期内一定能起到稳定市场租金的作用。

但这里的前提是公租房整体上应该长期坚持运营，至少20或25年才能充分发挥非营利性公租房的成本优势，过早地先租后售一部分公租房可能破坏这种成本优势。

六、成熟化与住房公积金制度改进

“成熟化”的另一政策含义是，随着 “成熟化”进程，公租房租金下调空间会越来越大，这样政府不仅可以将租金定在一个合理的水平上，还可将部分盈余用作对投资公积金的民众的奖励。这将会吸引人们将公积金投资到公租房的建设中去，减少公积金的支取外流，形成一个封闭的资金链，提高公积金中心的自有资金稳定性，这方面可以借鉴德国的住宅储蓄制度。德国住宅储蓄制度是一种封闭运转的融资系统，独立于德国资本市场，其存贷款利率也不受资本市场供求关系和通货膨胀等利率变动因素影响。因此，居民还贷额固定、明确，对居民有相当大的吸引力。

把我国的住房公积金制度和德国的住宅储蓄制度对比来看，德国的突出措施就是对进行储蓄的住户进行储蓄奖励。目前我国公积金征缴范围很大程度上局限在中高收入者，而一些低收入者，由于收入较低，参加公积金远远不能解决他们的住房问题，而且也没有很好的投资回报，所以很多人不愿意加入到公积金的征缴中。因此，我国可以在这方面学习德国的储蓄奖励制度，对参加公积金的住户进行奖励。当然奖励措施应该以保护低收入者为主，可以考虑对不同的收入者给予不同额度的奖励，收入越低，奖励额度越高，以此提高中下收入者参加住房公积金制度的积极性。总的说来，就是将强制储蓄和有奖储蓄相结合，努力扩大公积金的征缴范围，真正保障中下收入者的利益。

注释：

① ，2011. 大规模实施保障性安居工程 逐步完善住房政策和供应体系.《求是》，2011年4月16日。

参考文献：

[1]侯淅珉，应红，张亚平. 为有广厦千万间── 中国城镇住房制度的重大突破[M]. 桂林：广西师范大学出版社，1999.

[2]丁兆庆. “双二元结构”下的农村剩余劳动力转移[J]. 调研世界，2004，（5）.

[3]. 大规模实施保障性安居工程 逐步完善住房政策和供应体系[J].求是，2011，（8）.

[4]出席全国住房保障工作会并讲话[N].中国建设报，2011-12-24.

[5]. 在改革开放进程中深入实施扩大内需战略[J]. 求是，2012，（4）.

[6]Kemeny, J. From Public to the Social Market: Rental Policy Strategies in Comparative Perspective[M]. London: Routledge，1995.

[7]Johan Conijn. A Reformulation and Extension of the Maturation Theory of Kemeny: the Dutch Case of Overmaturation in the Social Housing Sector[C]. Enhr Conference 2011 ， 5-8 July, Toulouse, 2011.