可否来个税制与征管“双管齐下”?

围绕个人所得税的收入分配调节，至少在眼下，政府部门摆出的是立足于在既有税制框架内解决问题的姿态。

在由18种税所构成的中国现行税制体系框架中，能够充当劫富手段的，也就是个人所得税。

收入分配矛盾的缓解，还是要立足于在个人所得税上寻求突破口。

若能以加强个人所得税的征收管理为契机，谋划一场税收征管上的革命性变化并由此破解实行综合与分类相结合的个人所得税制的重重障碍，那么，我们在当前的行动中所收获的，将是事半功倍之效。

在社会各界对收入分配制度改革的强烈期待下，国家税务总局于6月9日推出了加强高收入者个人所得税征收管理的一系列举措。在此之前，国务院于5月27日刚刚转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》。其中，涉及个人所得税改革的表述颇为审慎――“研究实施个人所得税制度改革”。将前后两个方面的情形联系起来，可以看出，围绕个人所得税的收入分配调节，至少在眼下，政府部门摆出的是立足于在既有税制框架内解决问题的姿态。

应当说，在当前的中国，人们把调节收入分配制度改革的希望寄托于个人所得税，并非没有道理。经过了长达30多年的市场化进程，人们已经看到，面对呈日益拉大趋势的收入分配差距，政府的作用空间相当有限：

在初次分配层面，政府既不能直接给非国有制企业职工涨工资，也不宜过多干预国有企业的职工工资。政府所能做且有效的，至多是规定最低工资水平和规范市场分配秩序。

在再分配层面，政府所能操用的手段，说到底，其灵魂所在，就是“劫富济贫”――用从富人那里得来的钱去接济穷人。劫富与济贫相比，基础又在劫富。而在市场经济的体制中，政府所能操用的劫富手段，即便做全方位、多视角地搜索，到头来，基本上就是税收。在由18种税所构成的中国现行税制体系框架中，细数起来，能够具有劫富功能、充当劫富手段的，也就是个人所得税。除此之外的其他税种，如占比居第一位的增值税等各种流转税（间接税），起码在税理上它们是被归结为累退税的。或如占比居第二位的企业所得税，毕竟也是以企业而非居民个人作为纳税人的。而且，它最终也要附加于价格之中转嫁出去。

诚然，中国也可以通过开征新税如以物业税或房产税为代表的财产税，来实施更具基础性――釜底抽薪的调节。但在眼下，这还只能是一种目标。在收入分配矛盾已经异常尖锐、年内必须拿出切实可行方案的今天，我们毕竟不能“画饼充饥”，把未来可能操用但目前尚不存在的东西当作现实的手段。

当然，在收入分配调节问题上，税收也并非万能。我们不应也不能从“税收无用论”一下子跳向“税收万能论”。但问题在于，离开了税收这个并非万能但多少具有一些调节作用的手段，政府还能拿出什么样的办法去实施调节？如果连税收这样的手段都不能派上用场，那收入分配制度的改革岂不仍旧要停留于“空谈”境地？

所以，看起来，至少在当前的中国，收入分配制度的改革还是要指望于在个人所得税上率先出招。收入分配矛盾的缓解，还是要立足于在个人所得税上寻求突破口。

对于个人所得税，政府历来有两个线索上的工作思路：调整税制和加强征管。前者要动现行税制结构，通过个人所得税税制结构的调整，来强化其收入分配的调节功能。后者则立足于在现行税制体系的基础上，通过加强个人所得税的征管和堵漏增收的行动，来提升其收入分配的调节作用。

两种选择都有必要，也都重要，且均会取得实效。但问题的复杂之处在于，两种操作并非处于同一层面。相对而言，税制结构的调整是基础性的，加强征管则是建立在这个基础之上的行动。若打比方，税制结构的调整就如同毛坯房的构建，加强征管则系毛坯房的装修。只有毛坯房而没有装修，人们当然无法居住。但毛坯房的结构不好，即便花了再大的代价去搞装修，最终获取的结果，也肯定是会有无法弥补的缺陷。

中国的个人所得税制，要走“综合与分类相结合”之路，这是早在“十五”计划中就已确立并写明的改革目标。并且，这是符合历史规律的、不容改变的根本目标。毋庸赘言，在过去的十几年中，主要是由于税收征管上难以跨越的障碍，我们并没有在这个方向上取得多少实质进展。或许是由于看不到短期出现革命性变化的希望，每当谈到个人所得税由分类制到综合制的改革，便总会有条件不具备的忧虑和相伴而生的躲闪之举。

但是，不管怎样，长期躲闪，久拖不决，终归不是万全之策。时至今日，中国收入分配矛盾的解决或者缓解，已经不容我们再拖，且无多少躲闪的余地。在抓紧出台收入分配制度改革方案的大势下，操用来自决策层的表态，那就是必须尽快出实招、用狠招。这种或这些实招和狠招，显然不能停留或满足于“装修或再装修”层面。

事实上，环顾一下左邻右舍以及各大门户网站所发表的围绕加强个人所得税征收管理的反馈意见，就会看到，人们在举手欢迎这些举措的同时，也在不断地发出从根本上调整现行个人所得税税制结构的呼吁。一个突出的例子就是，沉寂了一段时间的要求提高被称作“起征点”的扣除额的呼声已经再起。

归结一下笔者在本文中所要表达的看法：着力于强化建立在现行分类所得税制基础上的税收监管、加大对高收入者的个人所得税征管力度无疑是必要的。但与此同时，加强征管的举措，应当也必须同未来的作为改革目标的个人所得税综合制相对接。若能以加强个人所得税的征收管理为契机，谋划一场税收征管上的革命性变化并由此破解实行综合与分类相结合的个人所得税制的重重障碍，从而实现税制与征管的“双管齐下”，那么，我们在当前的行动中所收获的，将是事半功倍之效。

换言之，目标定格于实行综合与分类相结合的个人所得税制，我们现在必须有所行动。

相关阅读

个税改革应在税制上下工夫

正在制定中的收入分配改革方案，令个人所得税调整再次成为关注的热点。

现在一提个人所得税，总有提高起征点的声音，好像现行个人所得税免征额很低，让人无法忍受，甚至影响国人实现小康一样。其实，这里存在认识误区。一是个税收入不高，2002年个税收入占总税收的比重为7.13%，此后一直徘徊不前，而2009年则下降至6.26%。二是个税纳税人数很少，在全国7.8亿从业人口中，只有6000万人缴纳个人所得税，约占从业人口的7.7%，在我国全部人口中有12.7亿左右的中低收入群体不纳个税。从这个角度说，提高个人所得税免征额不合时宜。从世界各国个税征收情况看，还应降低个税免征额。因此，如果说降低个税免征额不现实的话，同样提高个税免征额也不现实。

当然，个税征收也确实存在问题，但主要是向个人征收不合情不合理，应改为向家庭征收。我们承认，目前设定的个税起征点为2000元，在物价较高的北京、上海、广东等地有损害中低收入人群利益的现象。比如，在这些地方的一个三口之家，如果只有2000元收入，而要依法缴纳个人所得税，确实对一家的生活影响很大，即使是家庭收入达到4000元，在物价和房供的压力下，生活也很艰难。因此，应及早实行以家庭为单位征收个税，避免个税征收伤及低收入家庭。这是税务部门的当务之急。

税收有两个基本功能，一是筹集收入，二是调节收入分配。但尴尬的是，对于个税征收来说，两个功能基本上都没有表现出来。我国个税收入占比非常低，其他国家个税占财政收入的比重一般超过10%。而与个税收入相比，高收入群体大量避税逃税，更让税务部门和税法税制“无地自容”。如，一些有钱的老板和高收入的演艺人员，都有避税逃税的行为。这种现象，不仅影响国家税收，还影响分配的公平公正，甚至影响社会和谐。我们应改革现行税制，充分体现公平原则，对于勤劳所得应该采取低税率，对于资本所得和一次性偶然所得应采取高税率。即：一是个税免征额应与家庭整体负担和物价指数挂钩，实行浮动制度；二是对勤劳所得之外的收入实行高税率；三是对逃税行为实行高额罚款，强制提高税法遵从度。