内河航运应急能力评价指标体系研究

基于MECE原则,采取纵横分开的分析思路和层次分析法,从基本制度建设和应对能力两方面,系统地构建内河航运应急能力的评价指标体系,对内河航运应急能力的科学评价、政府应急管理能力的提高和改善有着实际意义。

内河航运因其具有天然通道的自然优势、成本低效益高的比较优势、能耗低污染轻的独特优势,成为综合运输体系中重要组成部分而得到快速发展。然而,近年来随着内河危险货物运输量逐年增加,内河交通基础设施的建设规模的不断扩大,内河航运面临较为严峻的安全形势。比如,2007年6月九江大桥船撞桥梁事故,2009年8月三峡水域集装箱落水事故,突发事件时有发生,凸显了内河航运应急能力建设的重要性。

在此方面,交通运输部高度重视,特别是“十一五”期间,在内河航运突发事件应急管理方面开展了不少工作,取得较大成绩。内河航运应急体系是一个多层次、多因素的系统,为了对其应急能力进行科学的评价,必须合理地构建一个评价指标体系,使大量相互关联、相互制约的因素条理化、层次化。本文提出的内河航运应急能力的评价指标体系,填补了现有内河航运应急能力评价指标体系的空白。

评价指标选取原则――MECE原则

MECE(Mutually Exclusive Collectively Exhaustive)是指相互独立、完全穷尽。基于MECE原则建立指标系统,能够进行不重叠、不遗漏的指标分类,并可有效把握问题的核心。内河航运系统是交通运输系统一个复杂的子系统。内河航运应急能力指标体系的建立既需全面性,又要确保指标之间的相互独立。

1、首要性原则

各类应急能力的建设的首要目的是最大程度减少突发事件带来的人员或财产损失,内河航运应急能力涉及面广,首要性原则确定了评价的核心和重点。

2、科学性原则

这是评价的基础要求,科学的分析评价指标体系既是评估结果正确的保证,也是应急能力决策的主要依据。

3、可行性原则

评价指标体系构建的目的是评价现阶段内河航运应急能力,发现其不足,并提供科学的建议措施,完善应急能力的建设,所以要求其指标体系具有较强的可操作性。

评价指标体系的构建

1、评价指标建立流程

目前我国内河航运应急能力评价仍是空白。鉴于此,本文探索研究内河航运应急能力评价指标体系的流程具体如下:

(1)首先以内河航运应急体系建设的框架为基础,结合前人的研究与建议,增加评估指标全面性水平的构建,形成整体的结构框架。

(2)结合内河航运的实际与专家的建议,参考其他行业评估指标体系的建设情况,并结合现场调研的实际情况,对指标体系进行筛选验证,组成影响内河航运应急能力的因素集合,保证指标来源的完整性。

(3)在上述研究的基础上,对集合内的影响因素进行合理筛选,剔除不适合作为指标或者不具有代表性的影响因素,保留适合作为评价指标的影响因素,最终形成内河航运应急能力评价指标体系。

(4)对指标库内的指标进行实证分析,寻找出指标之间的内在关系,并剔除重要性程度低的指标,形成评价指标体系的层级结构模型。

2、评价指标的选取

基于上述构建流程,结合我国内河航运现阶段应急能力建设,考虑不同性质等级的突发事件对内河航运应急能力的要求,采取纵横分开的思路将我国内河航运应急能力分为基本制度建设能力(以体系为主线属于横向分析)和应对能力(以时间顺序为主线属于纵向评价)两个部分,分别对其进行指标建立和评价指标分析。其中基本制度建设能力指内河航运的“一案三制一保障”的预备、建设、规划等能力,即应急体制、应急机制、应急法制以及应急保障体系的建设,属于横向分析(以体系为主线);应对能力主要指在内河航运中各类应急事件处理中的预警,应对处置,恢复重建等环节的具体能力和水平,属于纵向的评价(以时间为主线)。

本文采用层次分析法,将内河航运应急基本制度建设和内河航运应急能力分为三部分,并分别建立了三层指标。如表1和表2所示。

3、评价指标体系内容分析

(1)应急预案体系建设能力。预案体系建设是应急基本制度建设的首要问题。其体系的完整性体现在:1)相关法律法规的依照程度;2)结合内河航运突发事件的分类分级,应急预案体系分类分级的科学合理性;3)在对内河航运风险源辨识评估的基础上,结合自身实际,各级交通主管部门和港航企业针对某一类型或某几个类型突发事件制定专项应急预案的完整性。预案的管理能力,主要针对预案的日常管理和更新维护。

(2)应急体制、机制、法制建设能力。应急体制是应急工作有序进行的组织机构保障。基于现行的行政管理体制,建立健全从国家到地方的各层应急组织指挥体系,各层体制之间应该相互兼容,目标一致,体现纵向连接、横向联动的特点。

(3)应急保障体系建设能力。应急保障体系建设是内河航运应急的重点工作内容,是顺利实施应急工作的有力保证。其重点建设内容包括:应急队伍保障能力、应急物资及装备保障能力、应急通信和信息保障能力、内河航运设施应急保障能力、应急资金保障能力。

应急队伍保障能力建设包括三方面内容:1)应急队伍分类建设,首先要建立一支良好的专业应急队伍,即在确保应急队伍的人员、人数的同时,要通过日常演练提高应急队伍的应急能力和操作水平,另外大力推进大型港航企业专(兼)职应急队伍建设,提高应急队伍的现场处置能力;2)社会力量动员,社会力量也是应急处理中不可缺少的,应掌握可动员社会力量的范围和情况,且有相应的法规方案来管理和协调社会力量;3)专家咨询组建设,建立完备的专家组库,确保针对各类突发事件的咨询分析和技术支持。

应急物资及装备保障能力建设主要考虑应急物资及装备的种类、数量和分配情况,以及在此基础上进行应急物资及装备规划;另外,需结合交通条件对应急物资储备基地进行规划,以便因地制宜。

应急通信和信息保障能力建设需要在依据和利用公共互联网的基础上,完善我国内河航道网、重要港口客运枢纽的应急处置专用通信网的建设,同时还要提高对现有信息平台的操作水平,确保抢险、救援现场的指挥通信和信息畅通。

应急技术保障能力建设需要在开展水运行业重大风险源普查辨识的基础上,加快重大风险源管理信息平台的建设,加大监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入,不断改进技术装备,建立、健全应急救援技术保障体系,针对不同的突发事件,有不同的支持体系应对。

应急资金是应急处理的基本保障,一方面要有确保的应急资金来源和额度,另一方面要对应急资金的使用和效果进行监管和评估。

(4)风险源辨识及监测预警能力。根据预案要求,建立风险源辨识及预警信息采集分析方案,在此基础上,建立风险源信息监管系统、突发事件信息报送及系统等预警支持系统平台,并建立内河航运突发事件影响的预测评估机制,使得预警信息能及时上传下达,并全面地公布于社会。

(5)应急处置与救援能力。事故发生后,及时准确地启动预案很大程度上体现了应急救援工作的能力,因此应完善预案启动和终止的标准。根据应急处置行动的需要,制定应急设备调遣和征用方案,以便合理有效的调用物资及资金,确保受灾区的基本生命生活保障。另外,应评估获救人员物质的投入比例,为以后科学有效的救援提供参考。同时应该统一、准确、及时的对外相应的应急处理和灾区信息。

(6)事后恢复重建能力。事后恢复重建主要包括人员队伍的恢复、物资保障体系的恢复、交通系统恢复、预案体系的修订、事后责任与奖惩的实施等五方面内容。

(作者单位:交通运输部水运科学研究院)