国库谁经理?

国库一直披着神秘的面纱，大多公众对其管理运作也缺乏了解。

而此次《预算法》修改二审稿中关于国库职责及财政专户管理的一些条款，引起很大争议。国库谁经理？还是？许多人都在等待一个答案。

与“经理”之争

现行预算法的第48条中有规定，“中央国库业务由中国人民银行经理”。但在公布的二审稿中，此项表述被修改。

专家认为，这意味着中国人民银行对国库管理权限的减弱，而财政系统这方面的权限则得到加强。

实际上，央行与财政部一直对于国库管理存在争议。而此次《预算法》修订二审稿中对于国库管理“经理”之争，似乎有愈演愈烈之势。

据某省财政厅国库处人士介绍，财政资金的拨付，需要先由财政系统各业务部门，如企业处、农业处等，根据预算，提出相应申请，这些申请需要首先在该部门内经过审批；各业务部门的申请，汇总到财政系统的国库处，经过审批；再到国库支付中心，或者国库支付局，经审核，再确认支付；最终，汇总到地方国库，根据央行具体风险控制标准，走不同的审批程序。

目前，对于国库管理职能的争议集中在“经理”与“”上。

财政部财政科学研究所副所长王朝才指出，应该推行央行制，世界上没有几个国家是经理制。在现行经理制下，财政资金拨付过程中，还需要走央行的审批程序，需要他们相关负责领导签字通过，这往往会减缓财政资金下达的速度。财政资金的下划，是按照年初预算，中间不应该也无需央行的审批。

而中央财经大学教授王雍君则认为坚持央行对国库的经理，是首先之策。财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，会计和出纳不能互兼，国库应独立于财政部门。经理制下，央行与财政部是平行的关系，相互分工，央行直接对政府负责；制下，央行与财政部是与委托的关系，央行需依财政部指令行事，难以对财政部起到制约作用。

中国人民银行国库局局长刘贵生日前在接受媒体采访时表示，是否赋予国库监督权，是经理国库与国库的根本区别所在。国库监督不是央行监督财政，更不是与财政“过不去”、“对着干”，相反，国库监督是为财政服务的，是为财政资金的安全完整把关守口。

“争论背后折射的是对公共资金安全性的渴求，无论是央行来主导国库的监管，还是财政部门来主导，这些部门国库管理都是‘’行为。”财科所经济学博士吉富星认为，国库监督的基本定位为人大监督、审计监督以及财政监督服务，确保国库收支的合法性、真实性、准确性。确保监督的独立性和有效性，重点在于理顺各方关系及责任边界。

吉富星认为，对国库管理制度而言，最基本或基础的工作是严格执行国库集中收付制度，取消各类过渡性账户，所有财政资金都纳入国库单一账户体系管理。在此基础上，形成立法监督、审计监督、财政监督、国库监督、社会监督多位一体的监督体系，尤其应重视人大的实质性审查体系构建，进而保障财政资金安全有效。

财政专户合法化？

同样引起争议的还有“财政专户”的再度出现。

《预算法》二审稿第五十一条，“有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称“国库”）和依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠。”

“财政专户写进预算法显然是一种倒退，我很担心将财政专户合法化。”中国财税法学研究会副会长、武汉大学税法研究中心主任熊伟认为。

财政专户是改革时期的过渡产物，公共管理学博士曹军新认为，2001年开始试点的国库集中收付制度改革，其主要目的就是强化央行经理国库的监督职能，进一步规范财政资金管理。但是，国库集中收付制度改革后，由于各地财政部门与开设财政专户的商业性银行金融机构存在某种利益的共同关系，既给银行完成揽存任务，又给开设专户的财政部门带来经济利益和自由等好处。导致在制度管理和道德上存在的各种风险问题日益严重。

同时，数量庞大、金额巨大的财政专户体系不利于财政政策和货币政策的协调。在央行国库部门监管管理之外，财政专户内的巨额财政资金依各地财政部门意志，随意出入商业银行领域，扰乱金融秩序，冲击资金市场价格形成机制。

曹军新认为，财政专户和国库单一账户体系是中国国库集中收付制度改革试点过渡时期的阶段性产物，尽管事实上可能还将存在一段时间，但它不符合国务院批准的“以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的改革方向，不利于政府预算资金的集中、高效、安全管理。因此，他建议删除有关财政专户的表述，明确建立国库单一账户而不是国库单一账户体系，同时增加国库对财政预算执行的监督等条款。