对浙江省属高校财政拨款机制的探索

摘要：近年来，随着高等教育改革的深化，科教兴国战略和人才强国战略的实施，一流大学建设以及应用型人才培养任务的提出等社会与教育形势发展的需要，高校财政拨款体制与学校发展要求的不适应性日益突出，加强高校财政拨款的科学性，提高有限财政资金的使用效益，进一步深化改革高校财政拨款体制的要求日益强烈。

关键词：浙江省；高校；拨款机制

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）05-00-02

一、浙江省属高校财政拨款模式

我省省属高校财政拨款分别经历了“基数+增长”、“综合定额+专项补助”两个阶段。

1.“基数+增长”拨款模式

2000年以前，我省高校实行“基数+增长”的财政拨款模式。这种拨款模式以上一年度的拨款额度为基数，再根据政府财政状况和高等教育发展的要求，提供一个经费增长的额度。

“基数+增长”拨款模式基本上保证了学校人员经费的开支，而且简单易于操作，符合当时高校少、资源相对集中的特点。但缺点也很明显：一是“基数拨款”部分以往年的支出结果为基础，导致单位成本越高的学校，获得的经费越多，不利于学校控制成本和提高经费使用效率，而“发展拨款”部分具有一定的行政随意性和不公平性。二是拨款和学校的事业发展脱钩，对事业发展较快的单位，经费需求无法得到有效保障，无法满足事业发展的需要。

2.“综合定额+专项补助”拨款模式

1986年，原国家教委、财政部联合颁布《高等学校财务管理改革实施办法》，提出了对高等学校教育事业费的拨款办法进行改革。2001年后，我省省属高校的年度预算核定也从“基数+发展”改革为“综合定额+专项补助”方式。“综合定额”是基于“定员定额”的思想，即经费根据政府主管部门制定的不同层次、不同类型、不同地区学生生均经费的定额标准和高校在校生数来核定下达。“综合定额”部分包括：教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、其他费用等项目。“专项补助”则作为对“综合定额”的补充，由财政、教育主管部门根据国家政策导向和学校特殊需要单独核定，一般包括基础设施建设经费、离退休人员经费、特殊项目补助等等。

随着预算管理改革深入和预算分配制度的不断完善，我省“综合定额+专项补助”拨款模式也得到不断改进和发展。目前，我省省属普通高校财政拨款分为经常性财政拨款和调控性专项拨款两部分，拨款采用公式：财政拨款=离退休人员数×人均拨款定额+折算学生数×生均定额+专项拨款。

从2002年开始，我省对浙江大学和其他18所省属高校的经常性财政拨款分配方法进行改革。预算资金分配与学生人数挂钩，按定额核定。离退休经费从学校的正常经费中单列，根据实有人数按定额补助。

学生人数指全日制在校学生（不包括民办生、成教生），以本科院校理科类学生为基准，按不同专业、不同层次相对应的系数折算成与定额挂钩的学生数。学生按层次分为博士生、硕士生、本专科生、高职生和中专生等五类，折算系数分别为3、2、1、0.7、0.5（学生层次系数以本专科生数为1）；按专业分为理科、文科、农林（含师范、警察）、工科、医学、艺术，折算系数分别为1、0.9、1.15、1.2、1.25、1.25（专业系数以理科为1）；学校按层次分设浮动比例，本科学校执行生均基准定额；大学层次高校在生均基准定额基础上上浮10%；本科学校执行生均基准定额；专科学校（含高职）下浮10%；浙江大学和中国美术学院在生均基准定额基础上上浮20%。2007年的学生基准定额为6800元/年・生，2008年为7250元/年・生，2013年为8200元/年・生。

二、国际高等教育财政拨款制度的借鉴

改革是形势发展的产物，建立在国内发展的需要与国际发展的共同趋势之上，高等教育拨款模式改革的提出也不例外。尽管每个国家的教育拨款制度与其政治、经济和文化密不可分，但从国际高等教育拨款理论和实践的发展进程看，也存在着一些规律性的做法和有价值的经验。

一是多种拨款方式并用。几乎每个国家都采取多种拨款方式。增量拨款法、公式拨款法、合同拨款法、绩效拨款法，它们各有优缺点，目前各国高等教育实行的拨款办法，很少单纯采用其中一种方式，更多的是几种方式的混合和综合。

二是引入竞争机制。公开竞争是现今各国高等教育拨款中充分体现的原则。竞争一方面提高资金的使用效率，另一方面又维护竞争者之间的公平。各国一般将高等教育拨款分为一般经费拨款和专项经费拨款两部分，一般拨款主要是保障高校正常运行和发展的，着重体现公平原则；专项拨款是国家或社会机构等为完成特定研究项目而拨付的经费，着重体现效率原则，主要通过竞争获得。

三是财政拨款适当考虑绩效评估因素。绩效拨款是各国逐渐重视并且着力付诸实践的拨款方式，能够对学校优秀的办学质量和科技创新活动给予更大鼓励。目前大多数国家，财政拨款以投入拨款为主，绩效拨款占教育经费的比例不高，但是绩效拨款的作用和发展趋势是值得重视的，美国、日本、英国也在此方面进行过积极的探索，普遍吸纳了产出拨款重视绩效的一些思想，在拨款机制中引入绩效指标，加强评估对拨款的影响。

四是直接拨款与间接拨款的并用。直接拨款是将经费直接下拨到学校，供学校分配使用的拨款方式，间接拨款将经费下拨给学生，以达到资助教育的目的。间接拨款对于维护教育公平，保证优秀学生接受高等教育具有重要的意义。目前，直接拨款和间接拨款并用已成为各国的普遍做法，间接拨款包括奖学金、助学金、学生贷款等。

三、改革浙江省属高校财政拨款模式的思路

政府对高等教育拨款行为，并不是对教育资源的简单分配，需要建立一定的拨款机制，通过科学有效的经费分配模式，来实现教育资源利用效率提高的目的。科学有效的拨款机制，一方面可以保证政府对高校的宏观指导和调控，提高高等教育和学校资源利用效率，以相对较少的投入获得较多较好的产出；另一方面也可以在保障高校办学自的同时，促进高等教育适应未来经济和社会发展的需要。通过认真分析我省现行的高等学校财政拨款模式存在的问题以及借鉴国外探索和实践经验，综合考虑各方面的因素，对我省高校财政拨款模式的改革提出如下政策建议：

1.坚持透明、公正、有效原则

透明原则即财政拨款的标准和机制应该确定并公开，财政资源配置的主要影响因素和具体分配原则，应该集中体现在拨款公式中，高校拨款应该是通过公开而且明确的分配标准和合理机制进行分配。

公正原则即财政拨款要使各高校得到公平的对待。除某些为了高等教育事业的发展必须保证的专项拨款外，每一所学校的财政资源配置水平，都应该由规范化的拨款公式所包含的相同标准和尺度的政策参数和分配原则确定。在拨款的具体操作中，要做到有章可循、有法可依，以防止“权力寻租”和腐败的滋生。政府在分配拨款决策过程中所形成的判断，一旦应用于拨款公式中，就应变成理性的准则被客观加以应用。

有效原则即财政拨款分配要有利于激励高校提高办学效益。在高等教育经费严重短缺、资金利用效率不高的情况下，首先应该选择恰当的拨款模式，来保证高校各项资金合理配置，提高资金使用效率；其次，应根据经济形势的发展和外部环境的变化，按照动态完善的原则，定期修订拨款公式中的某些数字，以剔除拨款公式中不合理的部分，不断完善拨款办法，使拨款公式更符合实际需要。

2.财政拨款的思路要注重多重目标合理组合

高校财政拨款政策制定需要综合考虑多种目标组合，包括公平、效率、效益、政策等目标。要根据学生数和合理的生均成本或平均每生可分配金额作为拨款的基本依据，体现学校之间占有政府拨款的公平，保证学校的正常运行；要根据学校人力、物力、财力资源利用效率拨款，促进学校资源利用效率提高，逐步建立科学的学校资源利用率指标体系，作为评价学校资源利用率和拨款依据；要根据学校科技发展水平和社会效益进行拨款，根据毕业生对劳动力市场和社会经济发展的适应程度，作为衡量学校资金使用社会效益和拨款依据，这也是“绩效拨款”的主要思想，让资金能够流向最有效益的地方；要根据政府高等教育发展政策拨款，避免高等教育引入市场机制固有的缺陷，在拨款数量上体现数量控制和结构调整政策，包括要保护和扶持的、要鼓励和支持的、要控制和限制的学校、专业和学科。

3.渐进式地推进高校财政拨款模式改革

按照“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算”要求，渐进式地推进我省高校财政拨款模式改革。基本支出预算解决学校正常运转和完成日程工作任务而需的经费，这部分经费的拨款模式可以现行财政拨款模式为主；项目支出预算主要解决学校大型修缮和一些专项业务活动发生的支出，应按项目拨款实行项目管理；绩效支出预算是从省本级财政教育经费中，每年单独切出一块经费设立绩效拨款基金，在评估的基本上进行拨款。

经常性拨款要以公平为主，由不同层次、不同专业学生生均经费的定额标准和在校生数计算核定，支持高校日常教育教学工作的正常运转，然后辅之以绩效拨款，提高绩效拨款占教育经费的比例，比如设置以评估为基础的质量与特色拨款等。经常性拨款对教育质量的激励没有直接作用，对学校教学质量进行评估，根据评估结果对教学质量高、有特色的学校追加拨款，通过拨款与评估相结合的机制设计，使高等学校保持相应的压力和动力，鼓励学校合理定位办学，办出特色。

专项拨款，着重体现效率、效益和政策目标。比如科研平台建设的拨款，可以按学科通过竞争性评估拨付，并且实行项目目标管理。高校通过可行性论证并签订目标责任管理书才能取得专项资金，项目结束要进行绩效评估和验收。经综合评估按期达到项目目标和效果显著的，在第二年的专项资金中继续给予支持，并优先安排项目；不能按期达到目标的项目，必须中止有关项目的执行，停止专项拨款，要求退回或者在以后的拨款中抵扣已拨的专项经费。

四、对浙江省属高校财政拨款机制改革的探索

1.《浙江省省属普通本科高等学校财政拨款绩效评价指标体系（试行）》

2007年浙江省教育厅、省财政厅决定开始试行取消大学层次高校在生均定额基础上浮10%的规定，把原定的上浮10%的资金分配和学校的绩效评价结果挂钩，根据绩效评价的结果来确定高校预算拨款的浮动系数，鼓励学校相互竞争，不断提高办学质量和效益。

合理选择指标体系，建立高等学校绩效评价体系是实施绩效拨款的基本前提。省教育厅、省财政厅在调研、论证的基础上，通过多次召开省属高校教务处、财务处等相关部门负责人参加的座谈会，充分征求意见，并组织省属高校进行了三次模拟填报，制定了《浙江省省属普通本科高等学校财政拨款绩效评价指标体系（试行）》（附后）。该拨款指标体系是由6个一级指标和25个二级指标组成。6个一级指标分别包括：教学队伍、教学资源、教学改革、质量监控、学生学习和社会评价。同时为鼓励学校办出特色，设置了“优势与特色”指标，属附加得分。指标体系对每一个二级指标的内涵、评分标准和填报办法做出明确规定和说明。

从模拟的结果来看，该指标体系基本上得到了省属高校的认可，能够鼓励学校提高办学质量，提高资金的使用效益，为进一步推进省属高校经常性财政拨款与质量挂钩，建立省属高校财政事业经费拨款质量评价体系做出积极的探索和实践。

2.问题和思考

绩效评价是建立在被评价单位准确填报数据的基础上的，由于部分统计数据难以复核，特别是一些统计性数据，平时学校积累不够，给评价带来一定的困难，对评价的结果具有重大影响。为保证数据口径的一致性和真实性，指标体系本身配套了指标填报说明，以后还需要对负责填报的人员进行培训，而且对于学校上报的数据，组织社会中介机构组成数据复核小组上门进行数据复核和学校根据复核报告修改数据再上报。

指标分值的评价标准体现了公共价值观，在标准值的测定由于缺乏资料积累以及历史资料本身的科学性存在一定的问题，因为测定比较困难。个别指标也存在同一方向的重复，需要进一步进行优化。

绩效评价是学校综合改革结果的反映，高校作为社会的一个部门，受社会政治、经济、文化发展水平的影响很大，因此绩效评价的发展有赖于社会整体制度的优化和进步。