试论农垦水利事业单位内部控制推行难的深层原因

摘 要：目前，农垦水利事业单位的内控制度建立不尽如人意，除了有不想建、不会建、不愿建等一些主观原因，同时也受一些客观因素影响。作者从法人治理结构、内、外驱动力三方面进行深层次原因的剖析

关键词：农垦；水利；事业单位；内部控制

为了规范行政事业单位管理，加强廉政建设，财政部于2012年11月29日印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，规范要求在2014年1月1日施行。之所以从规范颁布到要求实施时隔长达一年多，主要原因就是组织架构的重建需要一个漫长的过程，内部控制制度的建立、完善有赖于组织架构的完善。虽然有一年多的准备时间，但从年中的调查结果看。

1 法人治理结构不完善，影响内控环境建设

根据《事业单位登记管理暂行条例》第三条的规定，事业单位应当具备法人条件。何为法人条件《民法通则》第三十七条有了明确的规定，依法成立；有必要财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。农垦水利事业单位都是依法设立，并取得了“法人证书”，可以说从法律形式上符合法人条件，可是在实际工作因为其法人治理结构不完善，导致内控制度的建立困难重重，主要体现在以下几方面：

1.1 人员编制过少，无法建立有效的不相容岗位分离控制制度

不相容岗位分离控制是重要的控制方法之一，其核心内容就是合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，形成相互制约、相互监督的工作机制。一般来说，要做到决策、执行、监督相分离，业务办理、资产保管和会计记录相分离，重要岗位要定期轮岗。从岗位设置方面讲，一个单位至少要设立决策、业务经办、审核监督、财产保管、会计记录、出纳不相交叉的六种岗位，才能建成互相制衡的有效机制。如果一个单位人员少于6人，在一个完整的经济业务流程中，必然需要有人从事不相容的岗位，这将不利于内部牵制。

根据调查，黑龙江农垦总局水务局下属水利行业事业单位总计143个，主要为水政监察、安全质监、水管和建管这四类单位。其中编制人数超过6人（含6人）的单位有54个，占总单位个数的38%，其中编制人数少于3人（含3人）的总计有51个，占总单位个数的36%。因为垦区具有特殊的管理体制，由财务结算中心统一进行会计核算，事业单位不必单独设立会计、出纳岗位，所以只要单位有4人以上就可以实行内部岗位分离。而实际情况是，有36%的单位人数不足4人，根本无法进行不相容岗位分工，更不要说轮岗了。业务经办过程中无人监督（或由主管单位监督，监督滞后），采买兼职资产保管的现象普遍存在。

1.2 对决策权的错误理解，造成管理的真空地带

按照内部控制规范的规定，“重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定”。有些单位因为编制太少，无法形成集体决策，不得不把决策权交给上级单位；有些单位习惯于听从于上级部门指令，从来不做内部决策，事事请示；还有些单位认为，预、决算及重要资产的采购都要需要财政部门或国资委的批复，本单位没有什么决策权。

这些单位认为自己没决策权，是对决策权的错误理解，是将上级部门或相关主管部门的审批权，代替了自身的决策权。对决策权的错误理解，使单位形成了管理的真空地带，决策由上级部门做出，执行决策由单位的业务经办人员负责，造成了单位内部无人对决策负责。决策作为内部控制的一项重要环节，因为事业单位的错误理解，无法在经济活动中做到决策、执行和监督的相互分离。

1.3 强业务依附性，导致组织架构不稳定

垦区水利事业单位是由水务部门所举办，承担着一些本应由水务局行使的行政管理职能。名义上业务接受水务局的指导和监督，实际上成为了水务局的补充和延伸，成为了水务部门的附庸。有些水务部门对待事业单位就像对待自己的一个科室，随意借调人员，分派工作。这样的做法，打乱了事业单位固有工作安排及人员分工。

按内控规范的有关要求，建立适应本单位的内部控制体系，必须理清经济业务流程，这也是建立完善的组织架构的前提条件。水务部门工作的随意性，致使其下属事业单位的人员、业务工作长期处理一种动态状况，事业单位无法也不可能随时对变化做出及时反映，重新梳理业务流程，调整岗位分工。所以组织架构的不稳定，导致水务部门下属事业单位的内控制度适应性差。

2 弱经济风险，削弱了事业单位内控制度作用

事业单位是以服务社会为宗旨的，业务活动并不是以经济活动为中心，虽然事业单位的风险多样化，但经济风险并不大。根据内部控制规范的第三条，单位要对经济活动的风险进行防范和管控，这样就大大缩小了内部控制制度对事业单位业务工作的控制范围，较小的经济风险，致使事业缺少建立内控的动力，主要表现在以下两方面；

2.1 内部控制范围过小，与事业单位的业务活动不适应

虽然内部控制规范的目标包括有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果的内容，但是在第四章，业务层面内部控制里仅包括了经济业务控制的内容。这样的设计体系，对于业务活动丰富的事业单位并不能全面预防腐败。

以水务局下属的水政支队和水利质监站为例，作为执法和质量安全管理单位，自身经济活动非常简单，仅包括购置自用办公用品、人员费用和差旅费用。可是一旦发生履职不当的情况，将极大破坏环境或产生质量安全事故，这给社会带来的损失将以千万计。这样的单位无论与经济活动有关的内控制度建立的多么完善，内控制度执行的多么有效，也无法有效防范舞弊和预防腐败。

2.2 缺少竞争压力，自发建立内控制度动力不足

事业单位是以服务于社会公众为宗旨的，它提供的服务具有排它性。其经济收入或是由财政拨入，或是依据行政法规强行征收，这些与其提供的服务不相关；其经济支出只需要履行预算而并不需要与收入相配比。与企业为提高竞争力而自发的加强内控，以达到增收、节约的目的不同，事业单位基本上没有竞争压力，所以会将更多的精力用于争取预算，而不是加强自身的内控制度建设。

3 缺少外部激励、监督机制，不利于提高单位积极性

根据上文的论述，靠单位内部需求来推动建立合理、规范的内部控制制度是非常困难的，那么事业单位的内控制度的建立有赖于国家层面加强监督、管理。可是国家在推出《行政事业单位内部控制规范（试行）》后就没有再推出与之相关的激励、监督措施，这样就使内控处于一个有制度，无监管的地位，主要表现在以下两方面：

3.1 缺少相应的处罚条款，导致内部控制规范约束性差

内控规范在第六条指出，“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”。如果单位没有建立内部控制制度，或是虽然建立，但是在工作中并不执行，单位、负责人或是相关责任人，会受到什么样的处罚，规范里没的提到，也没有相关的制度提及此事。没有处罚的规章制度，对于习惯于松散管理的业务经办人员，乐于“一支笔”的单位负责人，是对他们的是没有任何约束力的，自然也就无法促进单位推进内控制度的建设。

3.2 缺少激励机制，不利于提高单位积极性

内控规范仅在第六十四条，提到财政部门和审计部门对单位内部控制的建立和实施提出意见和建议，并督促单位进行整改。也就是对内控做得不好的单位，没有处罚，对能够建立健全内部控制制度，并且在日常工作中得以有效实施的单位也没有奖励。这样不利于事业单位提高建立内控制度的积极性。

4 解决深层问题的几点建议

综上所述，事业单位内部控制推行难的深层原因集中在事业单位的法人体制方面和内控相关配套制度方面，针对这两方面提出以下几点建议。

4.1 推进分类改革，确立事业单位独立法人地位

以事业单位改革为契机，加快推动水务局下属各事业单位分类改革，合并业务相近的单位，或实行垂直管理，扩大单位规模，促进改革后的事业单位建立、健全法人治理结构。对于划入水务部门的事业单位，应作为行政单位的一个科室，建立符合行政管理模式的内控制度。对于保留的事业单位，行政单位应取消对其具体业务的管理，确立事业单位在市场经济中独立的法人地位，使事业单位成为面向社会、参与市场竞争，产权独立、决策自主的经营主体，使其建立符合自身经营管理模式的内部控制制度。

4.2 完善配套政策，提高事业单位建立内控积极性

建议国家层面推出与内控规范相配套的管理制度，进一步明确对内控进行管理的部门，明确该部门每年的检查力度及幅度。建议推出内控制度监督机制，应设立专门的网站对事业单位的内控制度进行公示，使事业单位的内控及管理活动接受合方面的监督。建议推进评价体系的建立，建立奖惩机制，对不建立或不执行内控制度的单位、负责人、相关责任人进行处罚，并以此为契机，提高事业单位建立内控制度的积极性。

4.3 建立非经济业务内控制度，发挥内控制度反腐作用

鉴于内部控制规范无法杜绝非经济业务的腐败事实，建议国家针对各行业的不同工作性质，另外推出针对非经济业务的内控措施。建立科学合理、便于操作的制度和程序，规范业务流程，明确权责，加强事中、事后监督，促使各事业单位权力运行公开化，透明化，使内部控制的目标得以实现。

参考文献

[1]行政事业单位内部控制规范[S].

[2]事业单位登记管理暂行条例[Z].

[3]民法通则[Z].

[4]李文良.中国政府职能转变问题报告[Z].中国发展出版社，2003.