完善乡镇生态补偿体系的对策研究

摘要：生态补偿是调节经济活动外部性、保护生态系统结构稳定、提高生态系统服务功能的重要经济手段。乡镇生态系统服务功能突出，生态补偿机制的建立和完善尤其重要。本文阐述了东山镇生态补偿的基本情况，分析了东山镇生态补偿中存在的问题，从财政角度提出了进一步完善乡镇生态补偿体系的对策。

关键词：生态补偿 对策

东山镇位于苏州市区西南30公里处，是太湖东部的一座半岛，三面临湖，一面连陆，陆地以丘陵地貌为主，是著名的花果山，境内自然风光秀丽，是国家AAAAA级风景名胜区、全国环境优美乡镇。东山镇历史悠久，人文荟萃，是历史文化名镇。同时，东山镇物产丰富，是著名的碧螺春茶、白沙枇杷叶和太湖大闸蟹等农产品的主要产区，素有江南“鱼米之乡”美称。长期以来，东山镇始终把生态环境保护作为发展的首要条件，紧紧守住东山独特的生态环境资源，严格执行市、区关于生态环境保护的有关规定，确保在保护区域范围内的基本农田、公益林面积不减少，空间位置不变动，为保持东山良好的生态环境做出了巨大努力。但与此同时，由于城市化、工业化发展进程受到限制，镇级财政收入、村级集体经济来源基本丧失，镇、村两级发展面临很大困难。因此，研究如何加大财政支持力度，完善乡镇生态补偿体系就显得极为迫切和重要。

1 生态补偿的基本情况

2010年10月，苏州市和吴中区相继出台了《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》和《生态补偿专项资金管理暂行办法》等文件，对水稻田、水源地村、生态湿地村和市级以上生态公益林4个项目设立专项资金，进行生态补偿。2010-2012年，市、区两级政府分配给镇东山的生态补偿资金为3026.12万元，其中：生态公益林补助资金1069.56万元，生态湿地补偿资金1800万元，水源地补偿资金150万元，连片水稻田6.56万元，涉及全镇12个行政村。补偿资金从无到有，不仅有效减轻了环太湖地区镇、村两级的财政压力，也大大激发了镇、村两级对于生态环境保护的积极性。

2 存在的问题

2.1 补偿范围较小。目前，东山镇得到生态补偿资金的项目仅仅只有3.5万亩国家生态公益林保护面积、各村的湿地、连片水稻田和苏州市、吴中区确定的太湖水源地。其实，除了以上项目外，东山还有果树、茶叶等经济林面积4万亩、3500亩生态蔬菜种植面积、水产养殖面积10万余亩、太湖围养面积1万余亩、苏州市最大的太湖莼菜生产基地1000亩和长达66.5公里的湖岸线，并没有列为生态补偿范围。但是这些种养面积和取水口水源地的保护对减少对土壤、地下水的污染，确保环太湖地区的生态环境发挥了重要作用。

2.2 补偿标准较低。一是从生态补偿的总量来看。东山镇2010-2012年共获得生态补偿资金3026.12万元，平均每年仅1000万元，而东山镇2012年财政总支出达到16500万元，生态补偿资金只占财政总支出的6%。二是从具体补偿的项目来看。生态公益林补助资金1069.56万元，平均每年356.52万元，东山镇享受生态公益林补助补助的面积是3.5万亩，平均每年每亩补偿102元，而农民为保护生态公益林补助所需要的营造、抚育、保护和管理将远远超过这个数值。另据研究表明，我国森林生态服务价值一般在5000-8200元/亩，社会边际收益大大地超过了私人边际利益，社会边际成本小于私人边际成本，在这种情况下，如果补偿太少，就会出现农民砍伐山林、出售树木的现象。水源地的补偿是150万元，平均每年只有50万元，而东山镇从2008年开始，加大太湖围网养殖的治理，拆除围网面积近10万亩，养殖产值每年减少2-3亿元，为保护太湖水环境质量、饮用水安全做出了巨大的贡献。

2.3 生态补偿的主体较少。生态补偿应该按照“谁受益谁补偿”的原则确定补偿主体。近几年，东山镇生态补偿的主要来源是苏州市和吴中区的财政支持，但是，从生态系统服务功能来看，东山镇环境的保护，直接改善了东太湖的水源质量，而太湖的水源涉及到江、浙、皖等多个省份。所以，东山镇生态补偿的主体不应该仅是苏州市和吴中区。

东山镇是一个历史古镇、旅游重镇，而且，近几年随着政府对观光农业的重视，全镇新开设观光旅游点200多家，旅游的消费也存在着经济的外部性。一方面，旅游企业获得经济利益的同时带动了其他产业的发展，但另一方面，旅游过程中也破坏了生态环境。所以发展旅游事业也应该得到相应的补偿，而这种补偿的主体应该是社会团体、企事业单位、甚至消费旅游的个体。

2.4 生态补偿方式单一。目前，乡镇生态补偿方式属于政府主导型，基本是依靠各级政府的财政转移支付，乡镇之间、不同社区群体之间的横向转移支付几乎为零，这种完全依赖政府的纵向补偿方式并不能较好地调动当地生态环境保护和自我发展的积极性。首先是由于各级政府财力有限，加上有些认识不到位，只能向生态保护和建设提供有限的资金，这些资金相对于大型的生态环境建设、改造费用来说只是杯水车薪，各乡镇在分配生态补偿资金时也只能是蜻蜓点水，很难发挥应有的作用。其次是纵向转移支付存在多头化管理，缺乏系统的监管。目前的生态环境管理分别涉及到水利、农业、环境、财政等多个部门，部门之间缺乏必要的协调机制，导致补偿不到位，造成生态保护与受益脱节。

2.5 生态补偿制度不完善。虽然苏州市吴中区政府分别出台了《关于建立生态补偿机制的意见》和《生态补偿专项资金管理暂行办法》，《意见》和《办法》中明确说明了生态补偿的项目、资金分担的比例、资金使用的范围、补偿的申报程序及接受补偿后应该承担的责任等等，但是尚有很多条款不够具体和科学。例如《办法》中没有提出补偿的资金总额、补偿的时间，也没有补偿的标准和分配的办法，资金分担的比例也没有根据生态服务功能的受益情况确定。由此，可能会出现生态补偿的随意性和不规范性。

3 完善生态补偿体系的建议

3.1 构建多层次的生态补偿财政分担体系

第一是中央政府财政转移支付。为了保证地区经济与生态环保的协调发展，建议中央政府加大对太湖生态效益地区的转移支付力度，设立太湖生态区的专项资金和生态补偿与生态建设基金。

第二是省级财政转移支付。依据环太湖地区的具体情况，省级财政转移支付应该合理的安排财政转移支付的各项内容，比如方向、规模，明确投资重点、分配使用原则和专项资金的使用范围等。

第三是市级和区级财政转移支付要结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目资金。

第四是要建立乡镇一级的财政保障制度。要根据乡镇生态补偿的项目，确定补偿的标准、分配的办法等。

构建这种多层次的生态补偿财政分担体系，不仅可以有效的保护地方环境，也可以形成上下多层的互动机制。此外，由于税制改革，地方乡镇财政收入减少了，该多层次的生态补偿财政分担体系可以补偿资金缺口，将增加生态保护补偿预算资金列入每年度财政预算。

3.2 建立生态投资和生态补偿相结合的财政投入机制

财政投入是构建生态补偿机制的重要组成部分，财政应根据不同的生态保护和生态补偿的要求，制定不同的财政投入政策，补充地方政府维持生态环境良性循环的公共财政资金。

如果是一些外部效应较大、有关国计民生的产业和项目，财政应采用直接投资方式进行，以提高区域经济的整体效益。东山镇1983年联产承包责任制以来，没有进行大规模的生态基础工程建设。而发展生态湿地及公益林，急需要加强道路、水系、池塘改造、生态恢复、村庄污水处理等基础工程建设，资金的需求量特别大，靠财政转移支付进行生态补偿是无法弥补这么大的资金缺口的。

财政补偿适用于那些收益率较低、市场机制发挥作用有限的项目。补偿可以直接支付给投资于生态保护和生态维护的项目或投资者，也可采取隐蔽的财政贴息或以奖代补的方式提供补贴，发挥财政资金的引导作用。

3.3 确立政府、企业和个人相结合的生态补偿主体

生态补偿的主体是指那些对生态环境造成影响的单位和个人，以及从生态建设和环境保护中获益的单位和个人，他们都有义务和责任来筹集资金，实施补偿。政府承担着保护环境的责任，应该多种形式对生态环境保护区进行补偿，除了财政转移支付和直接投资以外，还可以在规划、土地、金融、税费、教育、社医保等方面制定财政贴息、投资补助、物价补贴等扶持政策，减轻乡镇和行政村的压力；全镇范围内许多企业进行开发建设，各方主体都对保护区的生态环境系统造成严重影响，因此有必要对保护区进行补偿；保护区的存在给旅游者和居民提供了优质的环境，因此个人也对保护区有责任，需要对其进行补偿。

3.4 加大对生态补偿的投入

首先是扩大补偿范围。吴中区东山镇地处太湖之滨，属于太湖一级保护区，是苏州环太湖地区重要的生态环境保护乡镇之一。应该对农业生产、观光旅游、生活垃圾处理、环太湖公路景观建设、水源保护等一并纳入生态补偿项目，进一步扩大生态补偿的覆盖面和受益面。

其次是制定科学的生态补偿标准。科学的生态补偿标准可以从乡镇所提供的生态服务和生态系统类型转换的机会成本两个方面来进行制定。前者相对来说较公平，而后者的可操作性较强。因此，建议政府加强对生态系统所提供的生态服务的研究，并逐步向根据生态服务来制定生态补偿标准过渡，从而实现公平。

第三是大力推动生态补偿的市场化进程。我国目前的生态补偿政策中，政府是主力军，而市场化程度不高。在市场经济体制下，应更多地考虑引入市场交易机制来促进生态补偿政策的实施，做到谁受益谁支付，受益越多支付越多。

第四是建立横向财政转移支付制度。应建立地方政府间的横向财政转移支付制度，实行开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区的财政转移支付。

3.5 加强对生态补偿的管理

首先是进一步完善生态补偿制度。要建立生态环境的产权制度，明晰产权，严格界定所有权、经营权和开发使用权，而且要保证产权必须是可以转让的，确保实现收益权；要完善法律、法规，国家应确立生态补偿的法律地位，完善我国环境保护法，明确对生态补偿的规定；要完善苏州市、吴中区出台了《关于建立生态补偿机制的意见》和《生态补偿专项资金管理暂行办法》，明确生态补偿资金的分配标准和办法，使其规范化、科学化，并且具有可操作性。

其次是加强部门协调与公众参与。东山镇要对生态补偿的各项情况进行管理落实，合理安排生态补偿的资金，同时协调各部门工作，积极筹集资金和加强宣传，激发公众的参与热情。同时，各级政府也应加大宣传，努力发动群众，提高受益者的补偿意识，激发群众的自觉性，积极参与到生态环境保护中来。

第三要加强对生态补偿的监督。要成立跨部门的机构来实施对安西自然保护区生态补偿基金管理，建立专门的监督机构对生态补偿的机制进行监督，保证生态补偿机制构建的双方按照约定进行生态补偿。

参考文献：

[1]曾祥华，孙慧.太湖流域生态补偿机制研究[J].江南论坛，2012，7.

[2]刘敏等.旅游生态补偿：内涵探讨与科学问题[J].旅游学刊，2013，2.

[3]马勇娜.浅析我国生态补偿政策[J].南昌教育学院学报，2013，

6.

作者简介：顾金峰（1962-），男，经济学硕士，苏州农业职业技术学院副教授，主要研究方向：农村经济；陆建洪（1967-），男，苏州市吴中区财政局东山分局局长，主要研究方向：农村财政。