以法律关系为视角的职业教育校企合作立法研究

摘 要：在对我国职业教育校企合作立法现状进行梳理的基础上，从法理角度深入细致的分析了职业教育校企合作主体，即政府、行业企业、学校、学生四者之间的法律关系，并以此为视角提出了一系列完善职业教育校企合作立法的建议，包括修订《职业教育法》、制定《职业教育校企合作促进法》、清理职业教育校企合作地方性法规等。

关键词：职业教育；校企合作；法律关系；立法

作者简介：张小蕾（1981-），女，天津市人，天津师范大学助理研究员，研究方向为教育法学。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）09-0041-05

国务院在2005年10月颁布的《国务院关于大力发展职业教育的规定》中提出，“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”，这是“校企合作”概念在我国的首次出现。近年来，职业教育校企合作有了长足的发展，却也存在诸多问题，其中，立法滞后成为制约职业教育校企合作发展的重要因素。本文试图从法理的角度分析校企合作中诸多主体之间的相互关系，并以此为基础探讨职业教育校企合作立法的完善途径。

一、职业教育校企合作相关文献综述

（一）职业教育校企合作的概念

有学者认为，校企合作是一个内涵丰富的概念，是指学校和企业在人才培养、科学研究、产品开发等方面的联合行为，对于高职教育而言，校企合作主要是指人才培养方面的合作。校企合作的核心要素包括企业、学校、教育与合作[1]。也有学者认为“校企合作”简单地说就是学校与企业间的合作。校企合作的目的不仅仅在于培养人才，还在于合作研发，进行知识消化、知识传递、知识转移和知识再生产，创造某种未知的需求和价值，以达到实现人才培养、社会服务、技术创新、产业发展和经济进步等多种功能的目的[2]。

（二）关于校企合作现状的发展现状

有学者认为，校企双方在人才培养模式和校企合作模式上已经取得了共识；高职教育在建设校企合作办学模式时存在误区，影响了校企合作的教学效果；校企双方仍以学校教育为主，校企合作处于浅层水平[3]。有学者经过调查，总结我国校企合作主体广泛、内容宽广、合作受众普遍性高；校企合作深度主要以浅中层合作为主，学校在校企合作的多个方面仍发挥了主导作用；校企合作时间以2-5年为主，合作项目频率为1-2年开展一次，合作持续度较低；校企合作满意度较低[4]。有学者认为，企业和职业学校合作需求旺盛；形成了多种校企合作模式；校企合作覆盖面广；出台了一系列职业教育政策保障校企合作[5]。有学者总结目前高职校企合作的具体方式主要包括以下几种：订单式培养、职业教育集团、校企共建二级学院、校企共建基地[6]。

（三）职业教育校企合作现存在的问题

对于我国职业教育校企合作存在的问题，有学者认为源于国家的指导和扶持力度不够，社会观念中存在对于职业教育的不重视；职业学校自身存在师资力量薄弱、教学质量不高、教学设施不足等问题[3]。也有学者认为，这是因为缺乏市场驱动的校企合作意识；高等职业学校合作能力较低；企业方参与校企合作的积极性不高[6]。笔者认为，导致以上问题的表层原因多种多样，但究其根本还是由于我国职业教育校企合作立法滞后，故下文首先对我国校企合作立法现状进行分析。

二、职业教育校企合作的立法现状

（一）职业教育校企合作法律法规检索概况

1.在北大法宝中以“校企合作”为关键词进行全文检索，在中央法规司法解释项下的检出结果包括法律5篇（其中3篇为对于会议代表议案处理意见的报告，2篇为五年规划纲要），行政法规27篇（其中21篇对于关键词仅命中一次）；部门规章302篇，团体规定6篇，行业规定12篇。从部门的角度进行分类，以上法律法规中全国人民代表大会5篇，国务院17篇，国务院各机构300篇，中央其他机构45篇。从时效性的角度进行分类，以上法律法规现行有效的349篇，已经实效的4篇。在地方法规规章项下的检索结果有4185项，因数量较多，不再做分类分析。

2.在北大法宝中以“校企合作”为关键词仅就标题进行检索，在中央法规司法解释项下的检索结果只有3篇，其中部门规章2篇（分别为《教育部办公厅关于转发《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》的通知》、《教育部高等教育司关于报送高职高专院校校企合作情况材料的通知》）、行业规定1篇（《中国商业联合会关于开展全国会展业校企合作典型案例征集工作的函》）。在地方法规规章项下的检索结果有52项，其中地方性法规2项（分别为《邯郸市职业教育校企合作促进条例》、《宁波市职业教育校企合作促进条例》）、地方政府规章1篇（《沈阳市职业教育校企合作促进办法》）、地方规范性文件49篇。

（二）职业教育校企合作立法中存在的问题

从以上检索情况不难看出，我国职业教育校企合作立法中存在诸多问题，而首当其冲的便是法律效力层次偏低。法的效力层次是指在一个国家法律体系的各种法的渊源中，由于其制定主体、程序、时间、适用范围等不同，各种法的效力也不同，由此形成的法的效力等级体系[7]。从法的制定主体和适用范围角度考察我国职业教育校企合作立法，都会得出现行法律法规效力层次偏低的结论。

1.制定主体――上位法缺位，下位法繁杂。法的制定主体的地位高低影响法的效力层次的高低，也即通常所说的“上位法优于下位法”。我国职业教育校企合作立法中，国务院各机构和中央其他机构制定的规范性法律文件数量明显多于全国人大和国务院，即高位阶法律法规数量较少。而即便是全国人大、国务院颁布的法律法规，也并非专门调整校企合作相关法律关系的单行法律。由于上位法的缺位，校企合作立法欠缺指导性的法律原则和规则，下位法制定出现盲目和混乱。校企合作法律体系中虽然存在大量的部门规章，但由于内容繁杂，关联性差，在指导和调整校企合作法律实践的过程中法律效力偏低。

2.适用范围――原则性规定多，针对性规定少。法的效力层次规则还包括“特别法优于一般法”，即在同一制定主体制定的规范性文件中，针对特别人、特别事或特别地域而专门制定的法律规范，其效力优于规定较为原则、笼统的一般法。如上所述，以“校企合作”为关键词进行全文检索，检出的规范性文件中大部分对于关键词的命中率仅有一次，而以该关键词进行标题检索，检出的规范性文件数量较之全文检索大大减少。这说明目前我国职业教育校企合作立法多为原则性的一般法，其效力层次较低。推进校企合作发展急需制定针对性更强、效力层次更高的“特别法”，即职业教育校企合作单行法律。

三、职业教育校企合作法律关系分析

探讨职业教育校企合作立法问题，必须首先对校企合作中的法律关系进行梳理和明确。职业教育校企合作中存在哪些主体，不同主体之间的法律关系是否同质，主体之间的权利义务包含那些内容，不同主体的权利义务指向什么客体，下文将就此进行探讨。

（一）职业教育校企合作法律关系的主体

法律关系主体是法律关系的参加者，即在法律关系中享有权利或负有义务的人[7]，包括自然人、法人和其他组织。从“校企合作”的字面理解，校企合作的主体包括学校和企业，加之校、企教育行为的对象为学生，校、企教育活动受到政府教育行政部门的管理，故职业教育校企合作的主体应该包括政府教育行政管理部门（以下简称政府）、企业（也包括行业组织，以下统称行业企业）、学校、学生四个方面。

1.政府与学校、政府与行业企业之间存在行政管理关系。政府作为行政主体，其主要职责为保障和促进职业教育的健康快速发展，其主要职权包括行政命令、行政处理和行政监督等，其管理手段包括编制和执行计划规划、给予财政资助、调查统计和信息情报等[8]。学校和行业企业作为行政相对人，其必须服从行政主体的管理，履行行政主体行政行为为之确定的义务，遵守行政管理秩序，另一方面学校和行业企业也可以通过各种途径和方式参与行政管理[8]。

2.行业企业与学校之间存在民事合同关系。尽管校企合作要在政府的监管下进行，但二者合作的基础和框架为校企合作协议，故二者之间的关系为合同关系，属于民事法律关系的一种。行业企业和学校之间的民事法律关系首先具有平等性，即双方法律地位平等，享有的权利和承担的义务具有对等性和相应性；其次二者的民事法律关系具有一定程度的任意性，这种任意性不仅表现在法律关系的发生、变更、消灭环节，也表现在法律关系内容的确定上[9]。

3.学校与学生之间兼具民事法律关系和行政法律关系的双重属性。一方面，学生的入学行为，可以视为在学校与学生之间缔结了一份教育服务合同，双方作为平等的合同当事人，各自承担义务并享有权利。如学生的人身权利（包括名誉权、隐私权等）、财产权利、知识产权等受到校方的侵害，学生可以通过民事诉讼的方式对权利进行救济。另一方面，学校依据教育法律法规享有招生、处分、颁发毕业证书等权力，这些单方强制行使的权力具有明显的行政权力性质，因此，在涉及学籍、毕业等事项时，学校与学生之间又存在行政法律关系。学生认为学校在入学审批、学籍管理、颁发毕业证书等环节侵害了自己的权利，只能通过行政诉讼的方式进行救济。

4.企业与学生之间的法律关系同样具有双重性。如果在校企合作的过程中企业与学生之间签订了相关的实习协议，则可以认为企业与学生之间存在劳动合同关系，即民事法律关系，双方应依照协议内容各自享有权利、承担义务。另一方面，倘若企业与学生之间并无协议，则二者之间并无直接的法律关系，学生作为学校的内部成员，参与到企业和学校的合同关系中来，其本身并无主体资格。

（二）职业教育校企合作法律关系的客体

法律关系客体是法律关系主体的权利和义务所指向的共同对象，包括物、行为、智力成果、人身利益等[8]。职业教育校企合作法律关系的客体是职业教育行为，即校企双方对学生的职业知识、技能和态度所进行的教育培训等行为，目的是使其成为具有高尚的职业道德、严明的职业纪律、宽广的职业知识和熟练的职业技能的劳动者，从而适应就业的个人需要和客观的岗位需要，推动生产力的发展[10]。

（三）职业教育校企合作法律关系的内容

法律关系的内容即主体的权利义务。如上所述，职业教育校企合作法律关系主要分为行政法律关系和民事法律关系两大类，其中行政法律关系依靠行政法律法规进行调整，民事法律关系依靠民事法律法规进行调整。行政法属于公法，公法领域遵循“法无明文规定不可为”的原则，即行政主体的权利必须来自行政法的明确授权；民法属于私法，私法领域遵循“法无明文禁止即可为”的原则，即民事主体的权利可以凭主观意愿进行约定，只要不违反法律的禁止性规定。

1.教育法律法规，用来规定政府与学校、政府与行业企业的法律关系中的内容。教育法律法规由国家立法机关制定，违反教育法律法规要受到国家强制力的制裁。

2.《校企合作协议》和《学生实习协议》，前者主要约定学校与行业企业法律关系的内容，后者用来约定行业企业与学生法律关系的内容。两种协议均由合同双方当事人自愿签订，违反合同约定要承担相应的违约责任。

四、基于法律关系视角的职业教育校企合作立法建议

立法是指有法的创制权的国家机关或经授权的国家机关在法律规定的职权范围内，依照法定程序，制定、补充、修改和废止法律及其他规范性法律文件以及认可、解释法律的一项专门性活动[7]。也就是说，所谓“立法”，并非仅指新法的制定，也包括对旧法的修改、补充、废止以及认可和解释，它是系统化的综合性法律活动。基于上文对职业教育校企合作法律关系的分析，笔者试图从修改《职业教育法》、制定《职业教育校企合作促进法》、调整现行职业教育相关法律法规等几个方面对校企合作立法提出一些粗浅的建议。

（一）《职业教育法》及其修订草案

我国现行《职业教育法》自1996年颁布施行，其中共有条文40条，分为总则、体系、实施、保障条件和附则等5部分。以“企业”为关键词在《职业教育法》中进行全文检索，结果共有12个条文，这些条文大多涉及社会力量办学等内容，内容较为零散，且并无明确的“校企合作”规定。《职业教育法》的修订工作自2008年开始，目前形成的《职业教育法》（修订草案）中增加了企业参与职业教育和职业学校与企业合作办学的内容，明确了今后企业、行业参与职业教育的法律责任[11]。

1.《职业教育法》属于行政法范畴，具有公法性质，它的主旨在于调整行政关系，即行政主体行使行政职能而与行政相对人发生的各种关系。依据上文对校企合作法律关系的分析，《职业教育法》在校企合作范畴只适宜调整政府与学校、政府与行业企业之间的关系，而不适宜调整学校与行业企业之间的平等主体关系。

2.《职业教育法》是职业教育的基本法，对于校企合作事项，《职业教育法》限于篇幅和体例，无法进行面面俱到的规定，而只适应做原则性规定。笔者认为，适宜引入《职业教育法》的校企合作相关规定包括：（1）将校企合作规定为职业教育的基本人才培养模式；（2）明确校企合作的基本运行机制，即以政府为主导，以学校和行业企业为载体，注重平衡不同主体的利益关系；（3）明确政府在校企合作中的职能和职责即资金投入、组织引导、考核评估[12]。

（二）《职业教育校企合作促进法》

《职业教育校企合作促进法》是《职业教育法》关于校企合作规定的细化，其条文应该具体明确，具有可操作性。在上文针对校企合作法律关系的分析基础上，对我国目前仅有的校企合作专门立法，即《邯郸市职业教育校企合作促进条例》、《宁波市职业教育校企合作促进条例》、《沈阳市职业教育校企合作促进办法》（以下简称“三地法律文本”）进行文本分析，笔者认为《职业教育校企合作促进法》应包含以下内容和体例。

1.明确职业教育校企合作的概念。三地法律文本中关于概念有类似的表述，即职业教育校企合作是指职业院校与相关企业、行业组织在人才培养与职工培训、科技创新与技术服务、资源共享与共同发展等方面开展的合作。笔者认为这一定义较为全面的阐明了校企合作的内涵，但对于主体的描述仍有欠缺，可对其进行完善，表述为“职业教育校企合作，是指在政府主导下进行的，职业院校与相关企业、行业组织在人才培养与职工培训、科技创新与技术服务、资源共享与共同发展等方面开展的合作，目的在于推动教育和产业的共同进步，深化社会服务，实现经济发展”。

2.确立职业教育校企合作基本体制。应建立起政府主导，学校企业共同参与，行业组织协调的校企合作基本体制，其中由政府教育行政部门负责校企合作的统筹安排工作，由政府相关职能部门（包括人社、发改、财税等）负责与其职能相关的校企合作工作。为了避免多头负责产生的职责不清问题，应借鉴三地法律文本中的做法，在政府建立“联席会议制度”，在学校和企业建立“会商制度”，以建立校企合作常设机构的方式，保障校企合作各项工作落到实处。

3.规定职业教育校企合作的具体内容。《职业教育校企合作促进法》应对校企合作的具体内容进行规范，参考三地法律文本，并遵循职业教育规律，校企合作的具体内容应包括：（1）校企共同研讨专业设置，修订人才培养方案；（2）校企共同进行建立课程体系，包括课程内容的更新、教学方式方法的改革、专业教材的编写等；（3）校企合作进行师资交流与培训，一方面选派学校的专职教师深入企业进行实践锻炼，提升实践能力和教学水平，另一方面选任企业优秀员工作为兼职教师，进入学校负责学生的实践教学工作；（4）校企合作建立校外实践基地，主要用于学生开展实习、见习等实践教学活动；（5）校企合作建立就业基地，学校负责推荐优秀毕业生，企业则应优先录入合作培养的学生；（6）学校协助企业做好职工培训和继续教育等工作。总之，校企合作内容应充分体现自愿协商、优势互补、利益共享的原则。

4.明确职业教育校企合作的保障措施。（1）资金保障，主要指政府的财政投入。各级政府应建立与办学规模和培养目标相适应的财政投入制度，地方政府要依法制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准，以改善职业院校基本办学条件[13]。（2）协议保障，《职业教育校企合作促进法》应规定，学校和企业合作开展职业教育应签订《校企合作协议》，企业接收学生开展实习等实践教学活动，应与学生签订《校企合作学生学习协议》，这两份协议可以对校企合作各方的权利义务和责任进行明确的约定，保障各方的合法权益。鉴于《职业教育校企合作促进法》的公法性质，在其体系中不适宜规定两份协议的具体内容，建议由有权部门出台两份协议的格式范本，学校、企业、学生在开展合作前，可以根据自身情况，对格式合同进行修订，而后签署约定。（3）机制保障，包括企业的激励机制和行业的协调机制。我国职业教育校企合作长期以来都是以学校为本位，企业的主体地位被忽视，企业参与校企合作的积极性受到压制，故建立企业激励机制迫在眉睫，有学者认为应首先建立健全校企合作成本补偿制度，其次进行政策倾斜，对积极参与校企合作的企业给予贷款、税收等方面的优惠，最后建立学生实习期间的合理报酬和保险制度，减轻企业的经济负担和风险[14]。行业组织作为政府和企业的中介，其纽带作用并没有得到应由的发挥，要充分发挥其协调作用，应立法赋予行业组织在行业人才预测、参与指导职业教育教学、参与职业资格考核等方面的权利，充分发挥其主体作用，实现产业与教育的完美对接。

（三）地方性法规

除了上文所述的法律修改和法律制定活动，职业教育校企合作立法还包括对地方性法规的清理工作。我国现行地方性法规中与校企合作相关的有超过4000部，在《职业教育校企合作促进法》颁布之后，这些法规很可能出现与上位法不符或相悖的情形，为了保证校企合作法律体系的一致性和有效性，必须对地方性立法进行清理。

首先，在确定清理主体时应遵循“谁制定谁清理”的原则。其次，清理对象应包括《职业教育校企合作促进法》颁布之前已经生效并尚未命令废除的与校企合作相关的规范性文件。再次，清理方式包括三种，第一，对于与上位法的原则和规定相冲突规范性文件予以明令废止；第二，对于符合上位法原则和规定且不需要修改的规范性文件明示或默示其继续有效；第三，对于虽然与上位法存在不一致但可以通过修改解决的予以修改。地方性法规清理工作是完善职业教育校企合作立法的必要条件，对于发挥校企合作立法体系的作用有着至关重要的作用。

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