促进形成合理的居民收入分配机制

内容提要　改革开放以来，居民收入分配机制在积极的调整变化中，也存在不少问题：城乡居民二元收入分配机制愈加强化，微观分配机制存在系统性“缺陷”，再分配机制调节作用有限，甚至存在“逆向调节”现象。促进形成合理的居民收入分配机制的政策建议：一是坚持市场化方向，创新生产要素按贡献参与分配的机制；二是逐步改革现有的城乡分割的二元分配机制；三是逐步建立市场决定、微观主体决策为基础，国家有效调控的新型企业分配机制；四是不断完善居民再分配机制。

关键词　居民收入分配　机制

一、居民收入分配机制的内涵与判断标准

居民收入分配机制的内涵。居民收入分配机制是既定分配制度安排下，为实现一定的居民收入分配目标而采取的路径和方式。从广义上讲，制度和机制都属于制度范畴，既相互区别，又密不可分。分配制度制约收入分配机制，同时，收入分配机制又反作用于分配制度。

市场分配机制和政府分配机制是居民收入分配的两大机制。在市场经济条件下，市场分配机制是居民收入分配的基础性分配机制，其核心是按要素分配。对要素的贡献的评价，必须通过市场供求、竞争机制形成客观的评价标准。但市场机制的局限性也是很明显的。在市场经济条件下，需要也必须有政府分配机制的介入。

居民收入分配机制“合理性”的判断标准。分配是一定的生产方式的反映，这决定了分配在本质上具有经济属性。而分配的合理与否，又反映了一定社会的价值判断和价值取向，分配本身又具有强烈的社会性。就我国现阶段来说，经济意义上相对合理的居民收入分配机制，应该是一种既带来经济效率、促进经济又好又快发展，又使得居民间收入差距不致过大的分配机制；社会意义上相对合理的居民收入分配机制，应是能够有效反映多数人对公平的诉求，满足多数人社会偏好，并能带来社会群体福利最大化的分配机制。从经济标准和社会标准相统一的角度，合理的收入分配机制应当既使得我国的经济运行更有效率，又使得居民收入差距不致过大、社会总福利水平不断得到提高。

二、居民收入分配机制的调整变化与存在的问题

从政策层面看，我国居民收入分配机制的调整变化是积极的。十五大首次提出让各种生产要素参与分配，意味着我国的居民收入分配机制由按劳分配机制转向了按劳分配和按要素分配相结合的机制；十六大从分配原则层面对“生产要素参与分配”进行了表述，十七大强调健全“生产要素按贡献参与分配的制度”，从“原则”层面到“制度”层面的论述变化，意味着对居民收入分配机制的调整也提出了要求。

实践中，随着按劳分配和按要素分配相结合的机制表现得越来越明显，也带来了一些问题。虽然确立了生产要素按贡献参与分配的原则，但还缺乏有效的合理的要素参与分配的制度安排。城乡居民收入差距的持续扩大，说明在要素参与分配越来越占主导地位的情况下，二元的城乡居民收入分配机制愈加强化了。微观分配机制存在种种缺陷，而在居民收入差距拉大的同时，再分配机制尚未做到及时跟进。

(一)城乡居民收入差距不断扩大，城乡二元分配机制差异化明显

改革开放以来，城乡居民收入差距经历了从缩小到扩大的多次反复，总体上呈不断扩大的态势。进入21世纪后，城乡居民收入的相对差距和绝对差距开始加速扩大。目前，城乡居民收入差距处在历史最高水平。我们用泰尔－L指数来衡量城镇居民内部差距、农村居民内部差距和城乡居民之间差距对总收入差距的影响。在三个分解项内，城乡差距最大，2007年，城乡居民收入差距对居民总体收入差距的贡献率达到64.45％。

城乡居民收入差距迅速扩大的背后有其深刻的原因，但分配机制是其中的一个重要因素。目前，我们实行的仍是城乡割裂的二元分配机制，还没有从总体上统筹考虑城乡居民收入分配机制的调整和改进问题；而城镇居民享用社会保障、公有住房以及其他公共服务、各类补贴与农村居民的差异的扩大，则是城乡二元分配机制进一步强化的突出表现。

(二)微观分配机制存在系统性“缺陷”

首先，工资决定机制不合理。一方面，经营者工资决定主体缺失。改革以来，对国有企业经营者工资决定问题一直在摸索中，没有形成一个合理的经营者工资决定机制。工资确定主体及标准的缺位，导致实践中不规范问题大量存在。另一方面，职工工资决定主体失衡。决定职工工资发放的主体不明确，相当多企业经营者说了算，决定主体处在失衡状态。目前所谓的集体协商机制所起的作用不大，在制度安排上还存在不少问题。其次，工资增长机制不完善。改革以来微观分配机制调整的核心内容，是职工工资收入随着经济效益的增长而增长，而现在的一个普遍现象是，很多企业的职工工资并没有随着企业的发展和效益的提高而相应增加，企业职工工资的多少似乎与企业的发展没有关系，缺乏正常的工资增长机制。从企业就业人员劳动报酬与企业资本形成总额的比例变化情况看，1995年，企业就业人员劳动报酬与企业资本形成总额的比例是23.85％，到2004年连续下降到最低点15.41％；1995-2007年企业就业人员劳动报酬的年平均增长率为10.07％，而同期企业资本的年平均增长率为13.09％，工资的年平均增长率比资本的年平均增长率低3.02个百分点。在职工工资增长问题上，除了企业自身的问题，政府的调控作用是很重要的。近些年来，各级政府在这方面做了不少工作，但制度性“缺陷”导致其作用难以发挥，大多数政策措施流于形式。最后，职工工资支付保障机制不健全。一是企业最低工资保障存在欠缺；二是同工不同酬问题突出，我国的《劳动法》、《劳动合同法》等法律对同工同酬权有具体规定，但实践中很难做到。

(三)再分配机制“逆向调节”问题较为突出

首先，农村内部和城镇内部，再分配机制一直存在“逆向调节”作用，近两年开始扭转，但力度有限。用基尼系数以收入来源分解分析转移性收入对居民收入差距的影响可以看出，2005年以前在农村居民的分项收入中，转移性支付的集中率一直大于当年的基尼系数，具有“逆向调节”的不合理因素。城镇居民在2004年以前各级政府的转移性支付反映在居民的转移性收入上对总体收入差距具有“逆向调节”的作用。2005年开始，随着政府转移支出的力度加大，农村内部和城镇内部开始向“正向调节”作用转化。但进一步测算表明，调节作用还非常有限。从城镇居民看，通过差距贡献率进行分析，初次分配收入对农村居民收入差距的贡献率明显大于再分配收入的差距贡献率。前者从1981年开始缓慢下降，2001年以后又恢复性上升。后者的变动趋势正好相反。1981-2007年初次分配收入的差距贡献率平均值为78.81，再分配收入仅为21.19。从实际的调节效果看，2007年我国城镇居民初次分配收入差距的基尼系数为0.327，将再分配收入计算在内后总收入差距的基

尼系数为0.324，仅下降了1％。从农村居民看，农村居民初次分配收入的基尼系数为0.351，计入再分配收入后总收入差距的基尼系数为0.350，仅下降了0.16％。说明无论在农村内部还是在城镇内部，正向调节作用都还是非常有限的。其次，再分配机制对城乡间“逆向调节”作用明显，从总体上扩大了城乡居民收入差距。测算表明，2007年“逆向调节”的再分配收入为城乡差距贡献了30.76个百分点，而正向调节的再分配支出则只贡献了10.97个百分点，两者综合效应使再分配机制对城乡差距起“促增”作用。表现在基尼系数上，2007年城乡初次分配收入基尼系数为0.228，减去再分配支出后基尼系数变为0.216，下降了5.1％；而初次分配收入加上再分配收入后基尼系数变为0.271，上升了18.6％。说明当前再分配机制对城乡差距存在“逆向调节”，从总体上扩大了城乡居民收入差距。

三、促进形成合理的居民收入分配机制的政策建议

(一)坚持市场化方向，创新生产要素按贡献参与分配的机制

1、创新市场经济条件下劳动要素按贡献参与分配机制。在我国现阶段，决定大多数居民收入水平提高和生活质量改善的关键因素，是居民自身的劳动力素质、知识、技能和努力程度的提高。应逐步创造让每个劳动者平等竞争的环境，弥补劳动者的其他生产要素占有差别而导致的发展条件的不平等，清除劳动者流动、选择的各种制度、政策障碍，打破某些行业、部门的垄断，从而激发、调动每一个人努力的内在动力。具体的政策举措包括：首先，保护按劳分配收入，鼓励按劳所得投入再生产循环，同时与保护公有产权收益、对非劳所得全面征税结合起来。其次，创造更多的就业岗位，尽可能保护劳动者的工作、劳动权利，并逐渐使所有的劳动者有大体相同的择业竞争环境。最后，逐步放开限制劳动者竞争、自由流动的户籍制度、福利保障制度，以及一些限制劳动力流动的地方性保护规章等。建立城乡统一的劳动力市场，让劳动者在充分、自由流动中更好地配置劳动力资源，促进劳动努力程度与自主选择风险同其报酬对称。

2、建立健全资本、土地、管理才能等生产要素按贡献参与分配的机制。首先，完善资本、土地、管理才能等要素分配的市场交易机制。要素资源的配置方式必须转向市场化配置，要素资源要能够自由流动、自由交易。逐步建立与国际接轨的使各类经济主体具有平等竞争权力的要素市场。其次，处理好资本流动、配置与资本收益或报酬的关系，建立健全资本的市场配置机制。一是加快资本市场发展，逐步形成多样化的相互联系的资本市场体系；二是全面建立起市场经济的信用制度和产权规则，有效地保护债权人、资金供给者的权益。再次，利用市场机制配置土地资源，形成合理的土地收益分配机制。在不改变土地公有制的前提下，对适合市场经济要求的土地使用、配置方式，要通过市场机制来进行运作，同时，政府通过法律、政策，利用税收、补贴等办法调节土地收益的分配和再分配，引导土地资源的开发、利用，逐步形成合理的土地收益分配机制。最后，强化激励与规范调控相结合，建立管理才能要素分配机制。一是加快建立健全竞争性的企业家市场，让市场发挥对企业家才能的识别、配置功能，通过市场竞争确定企业家才能的价格；二是通过制度建设，强化对企业家才能的激励与风险责任的约束；三是根据经济发展和社会承受能力，适时对企业家收入进行调节，促进分配公平。

3、建立居民财产性收入增长的保障机制。某种程度上，居民财产性收入具有资本要素的特点。资本具有增值的本性。在逐步改善初次分配结构的基础上，要创造条件增加居民财产性收入，同时也要创造条件让居民的财产保值增值。通过提高居民的理财水平，稳步增加理财方式，拓宽其他投资渠道。在制度安排中应注意财产性收入与投资性收入的关系。财产性收入主要体现在财产的收益性上，增加财产性收入是要进一步通过财产权来获得收入。要从法律和产权制度上保证广大群众，特别是中低收入阶层的财产，并通过税收杠杆区别对待不同来源的财产性收入。财产所有权的确认和保护是财产性收入的前提和基础。要完善“让更多群众拥有财产性收入”的法律基础，对其财产的征用、没收或者被拖欠都应严格纳入法律规制之下，确保财产性收入来源的基础稳固。同时，在当前财产分布和收入差距较大的情况下，应该运用不同的财税政策手段和制度安排，通过经济杠杆的调节使财产性收入的增加更加均衡。

(二)逐步改革现有的城乡分割的二元分配机制

1、突破体制，加快城市化制度创新。首先，制定能够调动城市政府主动接纳农民进城积极性的公共政策。逐步打破传统的城乡分割的户籍制度，构建新型的现代城乡户籍管理制度。其次，建立进城农民工的社会保障制度和公共服务制度，并逐步使之纳入城市居民的社会保障和公共服务体系中。最后，建立失地农民的补偿制度。应划定最低补偿标准，并积极探索土地补偿费的分配方法，积极促进失地农民就业，建立失地农民的社会保障体系；必要时，各级政府应划出一定的失地农民社保基金，专门解决失地农民的社会保障问题，保障失地农民的基本生活。

2、进一步完善各项惠农政策，加大对农业和农民收入的支持保护力度。继续完善当前各项惠农政策，建立长效机制，扩大农业投入来源，增加农业投入总量。强化政府支农职能作用，完善财政支农政策手段，近几年对农业的支持已初见成效，对农村居民再分配的“逆向调节”开始衰减，要抓住目前良好的时机，继续加大对农业和农村的支持力度，合理调整支出结构，严格执行预算，建立健全财政支农的稳定增长机制，促进农业和农村的发展。

3、加大对农村公共产品的投入，完善农村的教育、卫生和社会保障制度。首先，进一步加大各级政府对农村公共产品的投入。将农村公共事业建设列入公共财政范围，对公共产品的投入从城乡综合的角度予以考虑。要通过合理划分事权，以事权定财权，明确界定各级政府提供公共产品的责任和范围。要以制度创新为动力，完善农村公共产品的供给机制，提高农村公共产品的供给效率；要尽快制定提供农村公共产品的相关法律法规，使农村公共产品的投入制度化、法律化。要实现农村公共产品供给机制的创新，使农村公共产品的供给由依靠农民自身向以政府为主的政策目标过渡，让广大农民享受到最基本的国民待遇。其次，进一步完善农村的教育、卫生和社会保障制度。完善农村的义务教育必须建立起长期稳定的农村教育投入机制。要进一步改革农村卫生管理体制，加快建立农村公共卫生保障制度。建立农村卫生专项转移支付制度，完善农村公共卫生保障系统。“新农合”全面覆盖后，要解决其中的制度建设问题，逐步建立起大病统筹的医疗制度。要逐步建立和完善农村社会保障制度。结合农村扶贫政策和其他民政补贴，建立农村最低生活保障制度，对缺乏劳动能力的农村贫困人口提供最低收入支持。

通过增加政府投入，建立国家、集体、农民个人三方合理负担的农村社会养老体系，实现农村家庭养老向社会养老过渡。在农村低保制度的建设中，在确定最低生活保障线标准、筹集最低生活保障资金及界定农村最低生活保障对象上要规范化、合理化。

(三)建立市场决定、微观主体决策为基础，国家有效调控的新型企业分配机制

1、建立相互制衡的企业工资决定机制。首先，完善企业经营者分配机制。经营者收入与企业经营效益等一系列指标挂钩。职工工资增长作为对企业经营者的考核内容，把经营者收入增长与职工收入增长挂钩，确保职工收入与企业经济效益同步增长。完善经营者分配机制的法制环境。国企高管年薪与职工平均年收入差距限制在一定范围内。建立国企高管年薪的公示制度。再次，建立具有中国特色的工资集体协商制度，由劳资双方通过工资集体民主协商来决定本企业工资分配的形式和分配水平等。职工工资由企业经营方与职工通过集体协商共同协商决定，政府通过有效的企业收入分配行政管理保证企业工资调整有利于社会发展稳定和人民生活水平的逐步提高。明确除极少数特殊行业外，所有企业都必须建立以工资集体协商制度为核心的企业工资决定机制。着力推行区域性、行业性职代会制度，完善私营企业三方利益协调机制和工资集体谈判机制。

集体协商制度体系中，首先要解决目前劳资双方协商主体严重缺位的问题；要进一步完善工会制度，加大工会工作的力度，从制度上解决劳资的对话和劳工的利益表达机制。要通过制度建设，建立起完善的平等协商机制、履约责任制度、监督检查制度、职工群众参与和评价制度，以保证其能有效实施。

2、建立正常的工资增长机制。首先，保证职工工资与经济增长同步。调整国有企业旧的工资收入“两率”控制政策，企业工资性收入实行“两不低于”政策，即企业工资性收入总额的增长不低于企业利润总额的增长；企业平均工资性收入的增长不低于企业平均利润总额的增长。其次，加强政府监督职能。通过把一线职工工资增长纳入对国企经营者的考核评价范围等手段，从制度上保障职工利益，直接帮助职工参与到与资方的博弈中，为工资增长提供制度保障。政府要充分履行劳动监察责任，查处企业损害劳动者权益的行为，落实《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》的规定，不断提升经营者的法制观念，保障劳动者在劳资关系中的发言权，促使劳动者工资良性增长机制得到执行和完善，稳步促进企业职工收入正常增长。鼓励和提倡企业履行社会责任，努力促进劳资和谐。再次，将现有工资增长的相关政策、制度落到实处。实际中，不少地方政府出台的职工工资增长的相关制度往往得不到落实，如有些地方政府认为，职工工资高了，就会影响投资环境，丧失招商优势等，必须予以纠正。已经或即将在部分城市实行的“工资倍增计划”，需要在制度层面及时完善。首先是保持统计本身的客观、科学。一是改革现有统计制度，要将所有劳动者纳入到统计范围之内；二是要加强工资收入透明化建设。其次，工资倍增计划绝不意味着所有人的工资同时倍增。比较理想的结果是普通劳动者，特别是收入明显与社会经济发展水平不相适应的过低收入群体的工资收入增长速度快于高工资收入群体。再次，实施工资倍增计划时，一方面要考虑完善法律法规，强化监督制约机制切实保障劳动者利益；另一方面，要致力于改善企业经营环境，规范政府行为、降低企业的社会交易成本，建设节约型政府、减轻企业负担，尽可能为企业减税让利，要以大幅度的税费优惠鼓励个人创业、企业创新等等。最后，建立城镇低收入居民价格补偿机制。在市场决定价格的前提下，政府可根据通货膨胀的严重程度，在制度安排上对低收入群体给予一定的物价补贴。

3、建立完善的工资支付保障机制。首先，从制度上解决最低工资支付问题，保护职工的基本利益。在严格执行《最低工资规定》中最低工资标准每两年至少调整一次的规定的基础上，地方和企业可根据经济发展和效率情况加快调整频度，以保障劳动者基本生活；同时，兼顾劳动者全面发展，逐步提高最低工资标准。在此基础上，制定并保持最低工资标准与其他各条社会保障线之间的合理的比例关系，并使之制度化。考虑重新修订企业劳动定额的问题，使实行计件工资的职工能取得合理的工资报酬。其次，逐步解决同工同酬问题。在完善最低工资制度的前提下，强制用人单位为不同身份劳动者提供保险福利。

4、通过完善治理机制，逐步解决垄断企业的分配机制问题。加强对垄断性行业、企业工资收入分配的管理和调控。结合国有资产管理体制改革，采取切实措施限制收入水平过高的垄断性企业工资水平的增长。同时，加快推进垄断行业改革，通过放宽市场准入，打破行业垄断，实现公平竞争。当前阶段，可对垄断企业设定最高工资标准等约束性指标，对垄断企业的高收入进行限制。从长期来看，通过完善治理结构等措施，逐步解决垄断性企业的产权所有者权利虚置问题。

(四)完善居民再分配机制

1、建立和完善运用税收调节收入分配的制度。首先，寻求实现个人收入规范化和透明化的途径。先对高收入行业，再逐步向全行业实行个人银行工资账户；提升和完善储蓄存款实名制度，及早实现各银行和各地区之间的联网；加强现金管理；严禁企事业单位和个体工商户在银行多头开户等。着手考虑与社会保障制度和信用制度相结合建立个人收入账户的问题。其次，完善个人所得税制度及相关法律。个人所得税应该更多地以体现公平、调节高收入为目标。要逐步加大对高收入者的调节力度，要对高收入行业和个人进行划定，对其进行严密监控，对偷逃税者进行严惩。选择适当的时机，对级距和税率进行调整，减少级距，降低边际税率；在对绝大多数纳税人不增加税收负担或者适当降低负担的前提下，对高收入者阶层适当增加税负。要通过有增有减的改革，加大对高收入者调整的力度，保证个人所得税收入的继续增长；对低收入者则要考虑增加赡养、教育等专项费用扣除项目，提高费用扣除标准。要逐步扩大自行申报纳税的范围，强化扣缴义务人的法律责任。要逐步创造条件，将个人所得税和现行分类税制模式改为综合税制模式或者综合与分类相结合的模式。再分配支出中，以赡养、赠送、继承等为主要形式的居民间的再分配支出总额与居民的财产性收入和财富存量具有较强相关性，而且远大于个税总额，有必要针对此类居民支出制定并完善赠与税、遗产税等财产类税收。再有，因为消费结构的城乡差异，大量的高档商品和奢侈品主要是由城镇居民中高收入群体消费的，因此提高消费税率强化高档商品消费税的调节力度，可以起到缩减城乡差距的作用。

2、加大再分配支出力度。继续深化改革，使城镇居民的各种隐性补贴“阳光化”、货币化。继续推行在农村广大地区的养老、医疗等社会保险改革。各级政府要继续加大对低收入群体的收入补贴和救助力度。进一步加强对农村和落后地区的财政补贴和转移性支付力度，提高总财政支出中用于农村和落后地区的转移支付比例，缩小城乡居民支付受益度的剪刀差。

3、推进建立第三次分配体系。为鼓励富人捐资建立公益性或慈善性基金，国际通行的办法是免除捐款的所得税。今后，应在制度上创造条件，通过发展慈善事业，利用高收入阶层的自愿捐献来帮助低收入阶层和弱势群体，缓解收入差距不断扩大的问题。

(执笔：常兴华、李伟)