积极稳妥地推进文化市场综合执法改革

综合合执法，是指建立在相对集中处罚权基础上改革执法工作而形成的行政执法新模式。

推进文化市场综合执法，是深化文化体制改革的重要举措，关系到依法行政的贯彻落实，关系到文化管理机构和体制的调整，关系到统一开放、竞争有序的文化市场的形成，关系到文化事业、文化产业的繁荣发展。

深化文化体制改革的一项重要任务

改革开放以来，各类文化经营活动蓬勃兴起，逐步形成演出、娱乐、广播、影视、文物、艺术品、网络文化、出版物等门类众多的文化市场。文化市场的繁荣，极大地丰富了人民群众的精神文化生活，有力地促进了经济发展和社会的进步，也带来了日益繁重的行政管理任务。从20世纪80年代中期开始，文化、新闻出版、广电等部门根据各自的管理职责，相继成立履行监督检查职能的行政执法队伍。

各部门的文化市场稽查队伍在整顿和规范文化市场秩序，开展“扫黄打非”，保护知识产权，促进文化事业和文化产业繁荣健康快速发展方面，都发挥了重要作用。但由于文化市场管理的复杂性，现行文化市场管理中还在一定程度上存在着执法主体不明、政出多门、重复执法、职能交叉、标准不一的问题。执法队伍素质不高、人员编制和执法经费不足的现象也十分突出。这是造成文化市场没有从根本上得到治理的重要原因。

相对集中行政处罚权，是指将若干的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使。行政处罚权相对集中以后，有关行政机关不再行使统一由一个行政机关行使的行政处罚权。相对集中行政处罚权，具有很强的针对性。因为长期以来在一些立法工作中过于强调“条条”管理，法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一个具体部门，经常出现制定一部法律法规就设置一支执法队伍的情况。同时，由于多年来行政机关的权力与利益没有完全脱钩，有的行政机关把执法权当成为本机关牟取利益的手段，有利的事情争着管，无利的事情都不管，不仅造成重复处罚，也滋生了甚至腐败。因此在暂时难以对有关单行法律法规作全面修订的情况下，统一调整和重新配置行政处罚权，就可以在一定程度上改变行政执法机构过多、过滥的问题。

2003年6月以来，北京、上海、重庆、广东、浙江、深圳、沈阳、西安、丽江9个综合性试点地区和35个单位，按照中央部署，积极稳妥地推进改革，文化市场体系和政策法规体系建设取得了新进展，文化事业和文化产业发展迈出了新步伐，为改革的全面推开提供了典型示范，奠定了工作基础，积累了新的经验，同时也对新时期新阶段改进和创新宣传文化工作提供了新思路，探索了新途径，注入了新活力。

一是全面推进政企政事分开和管办分离，加快政府职能转变。目前9个地区的新闻出版、广播影视系统基本完成新闻出版局与出版社的“局社分开”、广电局与电视台电台的“局台分开”，初步实现了由“办”向“管”的转变，由管微观向管宏观转变，由主要管理直属单位向管理全社会转变。政府的政策调节、市场监管、社会管理和公共服务能力明显提高。

二是面向市场、面向群众，深化文化企事业单位内部改革，大力推动经营性文化单位转制改制。推进经营性文化事业单位转企改制，形成一批有实力、有活力的国有或国有控股的文化企业，培育和重塑新型市场主体。同时，鼓励公益性文化事业单位引入竞争和激励机制，深化内部改革，采用全员聘用、岗位工资、业绩考核、项目负责等办法，增强自身活力。深化文化市场管理体制改革，提高文化市场调控与监管水平，已成为培育新型市场竞争主体，推动国有文化单位面向市场的内在要求。

三是积极培育文化产品市场和生产要素市场，努力形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。

近年来，在出版发行领域，以国有发行渠道为主、其他发行渠道为辅的市场格局初步形成。在电影发行放映领域，到2004年年底也建立了36家院线公司，形成了多渠道、多院线的竞争格局。特别是在试点工作中，各地积极引导和扶持民营文化企业发展，鼓励民营企业参与经营性文化单位转制改制，与国有文化单位优势互补，共同做大做强文化产业。

实践证明，文化体制改革越深入，文化事业文化产业越发展，加强文化市场管理越重要，文化市场行政执法改革越迫切。这项工作做得好，就能牵一发而动全身，推动文化体制改革的整体推进和文化产业快速健康发展。

准确理解文化市场综合执法改革任务

文化市场综合执法改革是一项全新的开创性的工作，涉及面广，十分复杂。因此，必须针对文化市场管理中长期存在的突出问题，抓住文化体制改革试点工作深入推进的有利时机，对在综合性试点地区推进文化市场综合执法工作进行了全面部署。统揽文化体制改革全局，抓住文化行政管理体制这个关键，把综合执法纳入文化体制改革试点工作，自下而上，稳妥推进。

要注重做好四方面工作

一、理顺文化市场综合执法机构的领导和管理体制。进一步发挥党委总揽全局、协调各方的作用，支持政府依法行政，形成运转协调、调控得力的管理、监督与

制约机制。

二、科学设置综合执法机构。以城市为主体，分三个层次组建。直辖市、副省级城市、省辖市设立综合执法机构，暂时设置为政府直属机构，对市文化市场管理工作领导小组负责，实施综合执法。围绕组建统一高效的文化市场综合执法机构这一要求，加强基层执法力量，逐步建立和完善权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的文化市场行政执法体制，合理划分市与区县两级执法机构的职责权限，注重条块兼顾，各有侧重，逐步实现管理重心下移。

三、加强综合执法制度和执法队伍建设。建立综合执法责任制和执法过错追究制，加强对执法机构的绩效定期评估，科学设定执法岗位，健全管理制度，实行岗位考核和定期轮换。建立综合执法协调配合机制和信息通报制度，有关部门和文化市场综合执法机构及时沟通情况。制定严密的工作流程和完备的工作规范，以规章制度约束和行为规范养成来提高队伍素质，增强依法行政、依法办事的能力，提高行政执法的水平和效率。

四、积极稳妥地推动机构调整。适应文化市场综合执法改革的需要，既统一、效

能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，决不能因为机构调整，影响和削弱文化、广电、新闻出版现有的行政职能，影响和削弱宣传思想文化工作。

要注意解决好四个主要问题

一是关于文化市场综合执法机构的执法资格。对于直辖市和副省级城市来说，由于存在几个行政主管部门，就出现综合执法机构的执法主体资格问题。一种意见认为，以委托的形式比较好。文化、新闻出版、广播影视等部门将其部分行政执法权委托给相对独立的执法队伍，统一实施文化市场综合执法。另一种意见认为，委托执法是一种过渡形态，应该以授权的形式。其实，这两种形式都存在一定局限，需要有关直辖市和副省级城市从自己情况出发，自己决定采取哪一种形式。但不论是授权或委托，都不能重复执法。文化、广电、新闻出版等部门不得再从事授权或委托给综合执法机构的有关行政处罚。

二是关于文化市场综合执法机构的组建层级。主要是省一级搞不搞执法队伍。因为许多案件需要由省里组织协调处理，特别针对地方保护主义问题，有时确需要省里直接出面查处。而按照国务院有关精神，省一级不单独设立行政执法机构，省级行政管理部门主要指导各市的行政执法活动。对于设区的市，在区一级搞不搞，是搞独立机构还是搞派出机构，根据自己实际自行确定。

三是关于文化市场综合执法机构的职责范围。这里强调的是文化市场综合行政执法，不是将有关行政主管部门的行政处罚权全部剥出。综合执法机构负责文化市场具体经营活动的行政执法，不直接进入市场的生产经营活动可仍由有关行政管理部门实施行政处罚。具体职能范围则由当地政府依据本意见确定，包括进一步扩大综合执法机构的执法范围。

四是关于文化市场综合执法机构的人员编制。从实际看，面对日益繁重的行政管理和行政执法任务，除行政编制和事业编制外，不少地方也在使用一种新的编制形式，主要用于公安、城管、市容、文化等方面执法工作，如北京叫 “行政执法专项编制”，上海、深圳等地叫 “行政事务编制”。所以，文化市场综合执法机构作为行使行政执法权的事业组织，可以使用事业编制，也可以从各地情况出发，使用行政执法编制或类似编制，但都要按照公务员方式录用或管理。

试点地区文化市场综合执法改革作用积极、成效明显

一年多来改革的实践充分说明，中央关于推进文化市场综合行政执法改革的决策完全正确，大家普遍认为，综合执法改革切实加强了文化市场行政执法工作，扭转了长期存在的职能交叉、多层执法、多头执法和管理缺位等现象，推动了政府职能转变和政企政事分开，促进了文化体制改革的整体推进。

（一）文化市场管理各方面关系初步理顺

通过改革，统一了文化市场行政执法行为，明确了综合执法机构与文化行政管理部门之间的关系，划分了不同层级综合执法机构之间的职责，降低了行政成本，整合了执法资源。比如，深圳市为促进行政执法与刑事执法更有效配合，沿用“扫黄打非”领导小组的做法，增加了市委常委、市政法委副书记为文化市场管理工作领导小组副组长。领导小组负责领导和组织文化、广播影视、新闻出版、公安、工商、城管等政府执法主体对文化市场实行监管。同时形成了执法重心下移，构建“两级政府，三级管理，四级网络”的文化市场综合执法机构体系。

（二）文化市场执法力量普遍得到加强

通过改革，文化市场执法机构的规格提高了，力量充实了。上海市一级文化行政执法总队新增编制30人，达到80人，增加了62%，给文化执法总队安排了独立的办公场所，并投资近千万元加以改造。杭州所属的区、市、县一级文化市场综合执法机构新增编制62人，达到140人，增加了44%。沈阳市、区县两级文化市场综合执法机构新增编制70名，达到 209 名，增加了69%。深圳市文化稽查大队升格为文化市场行政执法总队，为市文化局直属副局级行政事务机构，各区稽查队升格为文化市场行政执法大队，并增加编制4名，达到36名，办公场所比原来扩大了一倍。

（三）执法人员素质和执法水平有了不同程度的提高

各试点地区抓住组建综合执法机构的有利时机，对综合执法机构的工作人员和新进工作人员按照公务员要求，从严管理，及时开展有关法规和执法技能业务培训，努力提高队伍素质和执法水平。上海文化执法机构按照“程序重于实体”的理念，制定了行政处罚程序规范，编制了行政执法流程图，统一了法律文书规范样式，建立了法律文书责任制度，开展了行政处罚、行政强制、行政检查公示工作。北京市朝阳区综合行政执法队成立以后，出动检查人数和检查场所数同比增加2倍以上，同时文书样式日益规范，案卷评查得分从2003年的平均90分提高到现在的平均95分，在区级各种行政执法活动中表现优异。

（四）文化市场管理力度不断加大，执法能力明显增强

通过综合执法，形成了比较完善的执法网络，形成了对文化市场高密度高强度的巡查、督察态势。上海综合执法机构坚持做到“两个60%”，即用60%以上的人员、60%以上的工作时间外出稽查，实现了由过去以集中行动、专项治理为主向以强化日常监管为主转变，目前的执法量是未实行综合执法前有关文化市场管理部门同比执法量的20倍。重庆文化市场行政执法总队成立以后，多次组织全市性的集中执法行动，对文化市场违法违规经营行为产生了较大的震慑作用。文化市场经营单位纷纷反映：现在检查的部门少了，检查的次数却多了。

（五）政府职能转变工作得到有力推动

按照建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制和运行机制的要求，一些地区进一步推进政企、政事分开和政府职能转变，努力推动文化体制改革向纵深发展。重庆、浙江、广东、沈阳、丽江等地的地级市和区县都合并组建了文化广电新闻出版局，并科学设置文化广电新闻出版局的内设机构，强化了行政管理部门的政策调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的职能，为文化企事业单位改革和发展创造了良好的环境。

总之，积极稳妥地推进文化市场综合执法改革，不仅直接关系着文化市场行政执法体制的改革和完善，同时还关系到宏观管理体制的改革，关系到文化市场的繁荣，关系到微观市场主体的形成和发展。