小议乡镇欠账的原因及其对策

随着改革的不断深入，乡镇欠账已制约了经济社会的进一步发展，甚至在一些较为贫困的地方已严重阻碍了改革的进一步发展。本文从形成欠账的几种原因入手，深入浅出地论述了解决欠账的对策和办法，值得相关职能部门和人员借鉴。

一、探析当前乡镇欠账形成的原因

一是违背客观规律；二是脱离客观实际；三是地方经济体制尤其是农村经济体制与国家政策存在一定程度的不相配套的问题；四是违规操作，不按规定使用各种专项资金，挪作它用；五是政策体制的变化，使原计划的资金不能按时按量到位；六是行政区划调整；七是人事变动。

二、解决乡镇欠账的对策和办法

一是全面贯彻落实科学发展观，科学统筹，全面发展，大力发展循环经济；二要加强对各级政府预算内外资金的管理，避免债未清偿，消费依旧的现象；三是探索信用、财政体制改革新路子，严把收支两条线，不断增强对农村账务管理工作的透明度，把清欠工作落到实处；四是树立正确的政绩观，强化民主监督，增强干部的责任意识，从制度上转变“新官不理旧事”的观念；五是坚持分类指导，拓宽监督途径，引入多重监督。

乡镇欠账是一个影响全方位的怪圈，只有妥善处理好才能促进我县经济社会的稳步发展，才能推进全面建设小康社会的进程。

由于本人水平有限以及研究得不够充分，如有不妥之处请予批评指正。

随着改革的不断深入，特别是近几年以来针对农村的一系列改革——税费改革、教育体制改革、农村合作医疗等等，为广大农村的发展注入了新的活力。乡镇农村从经济到社会各项事业全面发展，但是在改革和发展不断深入的同时，绝大多数乡镇，尤其是县的大多数乡镇都产生了一个怪圈——欠账。大量的欠账，制约了进一步改革与发展前进的步伐，甚至在一些较为贫困的乡镇，欠账已成为严重阻碍其改革发展进一步深入的拦路虎和拌脚石。为进一步探寻欠账产生的原因，寻找解决的途径，通过本人的调研，提出如下拙见，一起探讨。

一、探析当前乡镇欠账形成的原因

在改革开发放过程中，由于各地实际情况的差异性，导致各级政府机关对国家体制、机制的贯彻和对政策的执行存在一定偏差，特别是一些地方领导人为了一己私利，甚至于违规操作，盲目于政绩，忽视了发展的客观规律，造成了欠账。结果是越欠账越贫困，越贫困越欠账，这样的恶性循环使这些地方的经济发展难以自拔，越陷越深。

1、少数党政领导违背客观规律，贪大求多，盲目上马各种政绩工程、面子工程、献礼工程，致使许多华而不实的建设在建后闲置或与当地需求不相适应，无法发挥其应有的作用，最终造成了大量的欠账。如笔者所在的县，一些领导为了炫耀政绩，向上级领导表功，在没有充分考虑县情、没有进行可行性论证的情况下，就在进城环岛处花巨资修建了一座街心喷泉，建成后甚为壮观，可由于耗电、耗水较多，对于一个部级贫困县来说，根本无力负担，整个喷泉自建成后仅使用过几次，不仅没有发挥好的效益，还造成了所属乡镇的大量欠账。

2、少数地方不结合客观实际，热衷于追求潮流，互相攀比，他搞开发区，我就搞工业区等等之类。虽然投入了大量的资金，但由于违背了市场规律，违背当地经济社会发展的实际，致使投资无法收回，造成了大量的欠账，如一些地方的烂尾楼之类等。笔者曾经到过海南省的银滩，途经那里成片的闲置建筑，遥想当时之奢华，虽未亲历犹历历在目，近观其萧索于繁华都市之中，不胜感伤。当然，本地虽然没有这样大规模的情形，但也或多或少存在一些类似的情况。

3、由于地方经济体制尤其是农村经济体制与国家政策存在一定程度的不相配套的问题，即使政策的出发点是好的，可由于经济体制的差异，也会出现脱离实际的现象，造成当地政府的负担。如中央、省、市、县号召普及九年义务教育要在一定时限内完成，但由于各地方经济基础不一样，经济发达地区按时、按质完成了。但在贫困地区只能靠大量的贷款，甚至挪用其他专项资金以及工程队垫资等形式完成，最终造成了大量的欠账。

4、一些地方政府和单位，违规操作，不按规定使用各种专项资金，挪作它用，上面检查时，急于应付，“拆东墙补西墙”，造成其他项目工程不能完成，同时为完成任务又大量借款，形成大量的欠账，造成恶性循环。

5、由于政策体制的变化，使原计划的资金不能按时按量到位而造成的欠账。如一些地方几年前靠农民集资办学、捐资办学、贷款建设完工后，税费改革政策来了，规定不得向农民收费、集资，资金来源断了，可教育不能断，致使当地政府另觅他途以筹资金，再次形成了欠账。

6、由于行政区划调整造成的欠账。如笔者所在的县乡水库建设原项目文件由市人民政府下达，明文规定由市、县、乡三级配资新建，建设过程中，划转，市人民政府规定的配套资金没有落实，造成工程建设欠账达万元。

7、由于人事变动造成的欠账。人事变动是一种政府行为，是为了更好地促进人才资源的整合，做到人尽其才，更大限度地提高工作效率。但是，如果因人事变动就“规随官迁”，这种“朝令夕改”的做法，必将使发展思路不连贯，人事变动也就失去其应有的意义，出现消极因素便不可避免。如在一些单位和部门，工作没有连续性，前任领导或政府既定的方案，投入之后还未见效益，后来者新官不理旧事，另辟他途造成欠账。

除以上各种主观客观欠账的类型外，在现实生活中还有各种形形的欠账，如一些地方只看到眼前问题，对局部进行规划，而没有科学、全面地规划整个地方的建设，随着社会的发展，时间推移，问题出来了，又再重新规划建设，这样的重复建设，既劳民伤财，又造成大量欠账。面对这些现实，特别是乡镇一级政府工作压力大，干部情绪大，工作难以开展。政府既要维持正常运转，又要还账，还要发展，处境确实不易。但是我认为只要各级党委政府高度重视，尊重历史，立足现实，进一步完善决策机制，困难局面会得到逐步改善。

二、解决乡镇欠账的对策和办法

乡镇欠账的形成有很多主、客观因素，更多是在改革、发展过程中政策、体制转轨而形成的。这也就是小平同志说的：在发展过程中，难免会碰到这样、那样的问题，不解决这些问题，势必影响发展、改革、社会稳定的大局。上级党委、政府除了应从财力、物力上给基层更大的关心、支持，尽量减轻基层政府的负担外，还应在平等条件、合乎政策规定时给予基层政府优先考虑，适当政策倾斜，基层政府也应不等不靠，在上级政府输血的基础上，充分发挥其造血功能，自力更生，勤俭节约，逐步解决这些问题。同时，各级党委、政府要进一步提高对清欠工作重要性的认识，切实加强领导，主要领导负总责、亲自抓，把此项工作纳入重要议事日程，作为一项重点工作和一件紧迫政治任务抓紧抓好，进一步加大清欠工作力度，加快工作进度。

1、全面贯彻落实科学发展观，科学统筹，全面发展，大力发展循环经济。首先各部门要以科学发展观为指导，加强协调，相互支持，密切配合，各负其责，各理其事，提高资金的使用效益。同时，注意协调配合，不要盲目投资、重复建设，更不要人为造成新的欠账。其次要大力发展循环经济，按照节约优先、开发节约并重的要求，坚持再利用、资源化的原则，大力推进节能、节水、节地、节材，加强资源综合利用，完善可再生资源回收利用体系，全面推行清洁生产，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的节约型增长方式。积极开发和推广资源节约、替代和循环使用技术，加快企业节能降耗的技术改造，对消耗高、污染重、技术落后的工艺和产品实施强制性淘汰制度，实行有利于资源节约的价格和财税政策。在冶金、建材、化工、电力等重点行业以及先锋工业片区，开展循环经济试点，健全法律法规，探索发展循环经济的有效模式，形成健康文明、节约资源的消费模式。

2、要加强对各级政府预算内外资金的管理，避免债未清偿，消费依旧的现象。一是由办公室统筹安排，做到少开会、开短会，尽量控制会议规模，倡导电子政务，压缩会议时间，减少会议文件。按照务实高效的原则，对人代会、常委会、工作会议等会务工作进行改革，在保证会议质量的前提下，注重提高会议效益，以最大限度减少会议开支。二是本着热情、周到、勤俭、节约的原则，大力推行人性化、人情化、人文化接待，严格执行接待制度，严格控制陪餐人员，做到合理安排，精打细算，既让宾客满意，又不铺张浪费。三是以构建节约社会为目标，加强内部管理，节约各项开支。要严格车辆管理，按规定标准和审批程序购置、更新、报废公务用车，严格执行车辆使用审批手续，到县区办事提倡合并用车，注意节约油料和材料，减少车辆损耗。要严格办公用品管理，实行定点招标采购，货比三家，能省则省。要充分利用网络办公办文，大力推行电子政务，提倡在电子媒介上修改文稿，尽量减少清印次数。要加强机关日常用电、用水管理，尽可能使用节电、节水设施，严禁“长明灯”、“长流水”现象的发生。

3、探索信用、财政体制改革新路子，严把收支两条线，不断增强对农村账务管理工作的透明度，把清欠工作落到实处。笔者所在的县，下属的镇采取了这样的一种做法：首先是由镇成立财务管理中心，在不改变各单位集体资产的所有权、使用权的前提下，取消村组会计、出纳，村组只设一名报账员。其次是取消各社区、村委会、村民小组在金融机构的所有银行账户，由镇财务管理中心开设管理专户，按照“理财民主化、管理电算化、监督制度化”的要求，把所有收入和支出全部纳入专户进行管理核算。在收入方面，严格执行“零户统管、收支两条线”管理，各村组取得收入时开具财务管理中心统一制作的专用收款收据，并且所收款项必须在次日内缴存专户，不允许坐支收入。在支出方面，各村组规定了严格的审批权限，经审批后才能使用。并实行分类管理，对村组日常零星开支，每个村组留有一定数量的备用金，采取先支出，支出后按权限审批后到财务管理中心进行报账；对村组大额支出采取先由村民代表会议讨论决定，然后在村组公示，公示期满后按相关程序审批后才能办理使用。在民主监督方面，村组成立理财小组，对村组所有开支特别是大额资金的使用进行全程监督，如果村民对账务有疑虑，村组理财小组可以随时到镇财务管理中心查阅。各村组定期向群众公开财务情况，并实行财务公开举报有奖制度，动员群众积极参与监督，使民主监督贯穿于整个财务管理的始终。

通过“村帐镇管”的财政体制改革，严把收支两条线，达到村务公开、账务公开，增强农村账务管理的透明度，大大减少了因不必要、不合理支出而引发的欠账。据统计，镇自年底实施“村帐镇管”至今，全镇减少专职村组财务管理人员122名，仅此一项，每年就可以节约人头经费70多万元。办理报账12笔，报销资金385.7万元，拒报违规支出4笔，涉及金额30多万元，纳入财务管理中心管理的集体资金已达1260多万元。通过“村账镇管”，既把住了收支关，又加大了监督力度，取得了明显成效。一是有效地强化了农村基层组织政权建设。镇“村账镇管”，科学理财，规范管理，民主监督，改进了财务公开方式，提高了账务管理透明度，做到了对农村财务全方位、全过程的动态管理和立体监督，对一些别有用心的村组干部实现了“权有所限，钱有人管，事有人监”，失去了捞取“好处”的机会，相应地避免了一些靠势力、出钱拉选票等不正当的选举现象，从而保证了农村基层组织选举的民主性，农村基层党组织的执政能力建设和民主政治建设有了质的飞跃；二是提高了村组财务管理水平。由于用制度管人，用制度约束人，使以往记账不规范、手续不齐全、坐收坐支、白条抵据等问题得到彻底根治。取消了村组会计、出纳，减少了人员编制和工资支出，有效地降低了村组财务管理成本。财务开支事前有审批，事中有监督，事后有规范，约束了村组干部行为，避免了不合理开支；三是维护了社会稳定，促进了农村经济社会发展。实行“村账镇管”，建立严格的财务收支审批制度，强化村级财务监督，增强了村级财务透明度，维护了村组集体和农民群众的利益，改善了党群干群关系，使农村有限的资金真正地用在了刀刃上，激发了广大农村干部群众建设社会主义新农村热情，农村民族团结，社会稳定，经济发展。

4、树立正确的政绩观，强化民主监督，增强干部的责任意识，从制度上转变“新官不理旧事”的观念。首先，“新官”上任不理“旧事”，换一届领导换一种思路。此类情况在基层并不少见。现在一些“新官”之所以不理“旧事”，不惜血本要搞自己的“大手笔”，说到底还是责任的落实机制不健全，还是缺乏正确的政绩观。在他们看来，顺着前任的思路做下去，“成绩斐然”后，功劳往往算到前任头上，忙到别人头上去了，自己无名利可图。只有拿出自己的一套，才能显示自己比前任更高明，显示自己的魄力和能力。

其次，一些“新官”之所以不理“旧事”，往往还与一些上级机关和领导同志指导工作缺乏科学态度、看人片面有关。比如，有的过分强调下级要有“新思路”，否则就是因循守旧，思想不解放；有的则以偏概全，仅仅把有没有“新思路”作为衡量一个地区、一个部门领导班子和领导干部是否有水平、有能力的主要标志，甚至提拔重用了个别作风不实，热衷于标新立异、哗众取宠的人，从而诱发和助长了干部中的不求真务实作风。

再次，这种“规随官迁”的现象，事实上是“朝令夕改”，使发展思路不能连贯，短期行为频发，严重阻碍地方发展，其恶果是导致不少乡镇几年后仍山河依旧，经济社会发展“原地踏步”。今天是昨天的继续。领导干部出思路作决策，应注意保持本地区、本部门工作的连续性。特别是新上任的领导同志，对前任领导班子所确定的工作思路和作出的决策，凡实践证明是切实可行的，都应当继续抓好贯彻落实。在此基础上，再根据形势发展的需要和实践中不断出现的新情况，适时提出新的对策，决不能割断联系，全盘否定，凡事另起炉灶，从头开始。

最后，要加强民主监督建立科学合理考核和评价干部的政绩的制度。要杜绝一些领导自以为是、轻易否决前任的思路，让前任的心血“打水漂”之类的情况在基层发生。只有建立和完善干部政绩考核标准和奖惩制度，把欠款纳入各级政府乃至官员的责任制考核，纳入选拔任用干部考核的基本要件之一，真正树立正确的用人导向，使勤政为民、求真务实、踏实肯干的干部得到褒奖，使追名逐利、好大喜功的干部受到惩戒，才能促使干部规规矩矩施政，才能消除“不理旧事，只图政绩”的观点，从而使地方发展在长期稳定局面下获得长足的动力。

5、坚持分类指导，拓宽监督途径，引入多重监督。对多年未能解决的欠账用法律的手段进行处理，采取法律、行政的强制手段监督当事人进行偿还；因管理不善造成欠账的，要追究当事人的责任；因体制、机制造成欠账的要给予适当补偿。首先要充分发挥好人大的监督作用，各级党委、政府要把接受人大监督放在各项工作的首位，积极听取人大代表意见，加强同各级人大代表的联络，拓宽多种渠道与人大代表联系、沟通，使人大监督与党委、政府工作实现良性互动。一是要从体制上理顺党委、人大、政府的关系，从制度上为人大充分行使权力提供保证。根据宪法及的有关规定，党对人大和政府的领导主要是政治、思想和组织的领导，必须保证他们积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。政府作为人大的执行机关，必须自觉接受人大的领导，对它负责、受它监督。从当前人大工作的现状看，党委应多从支持与理解的角度加强对人大工作的领导，坚决地支持人大依法行使宪法赋予的立法权、人事任免权和监督权。二是要积极探索人大行使监督权的有效保障机制。笔者设想，能否将监察和审计部门从政府系统脱离出来，直接接受人大的领导，这样既解决了“同体监督”的问题，又解决了人大缺乏有效监督手段问题，使审计和监察充当人大对“一府两院”监督的“侦察兵”和“突击队”。三是要增强人大机关的人员素质，建立工作量化考评和激励机制，提高监督效益。要改变以前党委政府及所属各部门领导退下来后到人大任职的惯例，调整人才机构，配齐配强人大领导和工作人员。在这方面，中央已带了一个好头，上一届中央五套领导班子主要负责人没有一人到新一届人大、政协任职。

其次，要在党内进一步深化纪检监察体制改革。从现行体制来看，纪检监察机关缺乏相对的独立性和权威性，职责和权力不相统一，监督作用难以发挥。要使纪检监察机关的监督职能真正落到实处，须进一步改革现行体制。一是要加强上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的垂直领导。逐步将下级纪检监察机关的干部任免、经费拨付和人员的工资福利、考核评定交由上级纪检监察机关负责；下级纪检监察机关可以直接向上级纪检检察机关报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题；对横向“条条”方面实行派驻纪委(纪检组)，统一管理，直接领导。二是各级纪检监察机关应有相对独立的案件调查审批权。对纪检监察对象的违纪问题，各级纪检监察机关按干部管理权限，独立行使初查权、立案调查权以及提出处理意见。

最后，还要坚持政务公开，加强审计力度，用制度保障审计工作的顺利开展。在增强工作透明度的同时，定期向百姓公开审计结果，将政府的决策与行为置于公众舆论监督之下，成为阳光下的工程。正如国家审计署审计长李金华所说：“我不希望老刮审计风暴，我希望它形成一种自然性的制度，大家慢慢去习惯，习以为常，风调雨顺，不一定要刮审计风暴。”

乡镇欠账是一个影响全方位的怪圈，处理不好很容易造成恶性循环，还将影响整个地方的团结与稳定，影响全面建设小康社会的进程。各级党委政府要切实加强对欠账清偿工作重要性的认识，把清欠工作列为重要议事日程，同时加强对预算内外资金的管理，大胆探索财政体制改革的新模式，积极探索监督新途径、新模式。各职能部门也应切实履起职来，敢管并管好自己该管之事。欠账单位也应不等不靠，充分发挥造血功能，自力更生，探索发展新途径。总之，通过各级部门的共同努力，欠账必将在一定程度上，一定区域内逐渐减少或消失。

参考文献：

1、《中国人大》2005年半月刊第20（总第152期）、21期（总第153期）；

2、县人民政府文件（政发【】号《县人民政府关于切实做好清欠工作的通知》）；

3、县保持共产党员先进性教育活动工作简报（年x月x日《管好“票子”、管住“帽子”——县镇“村帐镇管”见成效》）。