小议滨海湿地管理的法律机制

一、中国滨海湿地保护管理存在的主要问题

（一）多头管理导致执法乱象或失范

在自然属性上，滨海湿地是一个涉及水、土、矿产、生物等多种资源的综合性概念，其开发利用、保护管理涉及林业、土地、水利、海洋、渔业、环保等部门。按照我国现行立法，我国湿地实行的是统管与分管相结合、中央管理与地方管理相结合的管理体制，即国家林业主管部门为我国湿地保护管理的行政主管部门，负责全国湿地保护工作的组织、协调、指导和监督，并组织、协调有关国际湿地公约的履约工作。水利、海洋、农业、环保、渔业等有关行政主管部门在各自职责范围内实行湿地资源的分部门管理。由于各部门管理湿地的出发点不同，目标也各异，极易出现部门执法权力的冲突与真空，导致因权力竞争或权力懈怠而产生的“公地悲剧”，湿地保护管理在权力的缺位、越位、错位中走向危机。③例如，在走访辽宁省鸭绿江口湿地保护区管理局时，其工作人员就提出滨海湿地职责划分模糊给他们的保护管理工作带来了很大的困难，有些领域很难界定具体的管辖权归属。造成此种局面的主要原因归结于我国有关湿地立法存在缺陷。尽管近20年来，我国顺应国际社会加强湿地保护管理的趋势，了《中国湿地保护行动计划》、《自然保护区条例》以及《湿地保护管理办法》等一些列规范性文件和《辽宁省湿地保护条例》、《四川省湿地保护条例》等地方性立法。但是，相关立法的起草基本上是由各行业行政主管部门主导甚至直接起草，各种规定缺乏协调和统一，不同的立法授权导致权力交叉重叠或权力真空。导致湿地保护管理范围不明、体制不顺，无法遏止滨海湿地数量与质量双重下降的趋势。

（二）管理机制单一致使管理低效或乏力

目前，我国在滨海湿地保护管理中主要依靠自上而下，以“命令+控制”为基本特征的行政管理机制。④企业、居民、非政府组织参与滨海湿地保护管理的有效途径不足、程序欠缺，缺乏与相关行政主管部门平等对话的平台，导致发展权和环境权、经济利益和生态利益的矛盾和冲突难以协调。尽管行政强制机制对于滨海湿地的保护管理不可或缺，但由于其难以缓和湿地资源保护与社区发展之间的矛盾，难以形成有效的内在激励。极易造成当地企业、社区居民缺乏参与滨海湿地保护管理的积极性和主动性，难以形成合力。因而，这种传统的行政管理机制已无法满足我国滨海湿地保护管理的实际需要。

（三）管理制度不完善难以遏制湿地资源的过度利用

我国目前的湿地管理制度以行政管理制度为主，缺乏基于市场的经济性管理制度。尽管在2013年5月1日起施行的《湿地保护管理办法》（以下简称《管理办法》）第27条明确规定了湿地生态补偿制度。但由于该办法只是国家林业局颁布的部门规章，效力等级低、适用范围小，很难在全国范围内的湿地保护管理中得到有效实施和推广。经济性管理制度的不完善加速了滨海湿地资源的过度开发和利用。

（四）资金投入不足阻碍滨海湿地生态建设和恢复

近年来，尽管我国政府逐步加大对环境污染防治、生态保护的资金投入力度，1998至2002年间全国用于环境保护的投资高达4,900亿元，仅就森林生态补偿一项的资金累计投入就达200多亿元。然而，截至2009年底，中央财政用于湿地保护的资金仅为11亿元。⑤根据《全国湿地保护工程实施规划》，“十一五”期间，全国湿地保护总投资是90亿元，其中中央政府投资42亿元，地方政府配套48亿元。但是，实际情况怎样呢？无论是中央政府，还是地方政府的资金投入都没有足额到位。整个“十一五”期间中央累计投入湿地保护的资金是14亿元，到位率仅为38.4%。地方配套资金仅为17亿元。同时，中央财政的投入对象主要是部级自然保护区，其他类型的湿地保护资金主要依靠当地政府财政投入及其他渠道来源。资金的短缺致使许多滨海湿地的生态恢复及建设难以进行，湿地保护项目难以顺利实施。“缺钱”已成为中国湿地得以有效保护和管理所面临的现实困境之一。

（五）重开发轻保护导致滨海湿地保护与开发利用失衡

目前，滨海湿地的重要性在我国远未引起足够的重视。许多沿海地方政府通常把滨海湿地当做后备资源，重视对滨海湿地的土地、动植物以及水资源的开发和利用，而缺乏充分的保护意识。滨海湿地保护在以经济建设为中心的浪潮中始终处于劣势地位。例如，《浙江省滩涂围垦管理条例》中包含了大量的鼓励对滩涂进行围垦的条款，进行滩涂围垦建设的建设单位，按“谁投资、谁受益”的原则，可享受土地使用权、资金补助以及税收免缴等方面的优惠待遇。无独有偶，《江苏省滩涂开发利用管理办法》、《福建省沿海滩涂围垦办法》等沿海省市相关地方立法中也有类似的规定。在中国从北到南这条漫长的海岸线上，在经济发展的冲动与欲望之下，滨海湿地的保护与开发利用严重失衡，滨海湿地已被沦为满足经济发展欲望的牺牲品。

二、中国滨海湿地管理创新的法律路径——专门立法

我国滨海湿地的严峻现状表明，要走出目前的困境，必须对滨海湿地管理进行创新，而其中的关键环节是改变现在无高位阶专门立法可依的窘境。尽管在我国目前的法律体系中，直接或间接涉及湿地的立法很多，例如，在法律层面，有《海洋环境保护法》、《环境保护法》、《水法》、《土地管理法》、《森林法》以及《草原法》等；在行政法规层面，有《自然保护区条例》；在行政规章层面，有《湿地保护管理办法》。在这些众多的立法中，除了《海洋环境保护法》提到“滨海湿地”的概念外，其他立法仅在水资源、土地资源、森林或者野生动物等单一的自然要素层面去进行保护和管理，而不是从保护湿地生态系统出发。目前，我国湿地立法的总体特征是分散、分割立法以及效力位阶低，与湿地保护管理的实际需要相差甚远。借鉴韩国、美国等一些湿地大国的经验，对湿地进行专门、高位阶立法。以此作为我国湿地的基本法，将湿地保护管理的理念和目标，基本原则和基本制度法制化，用于指导全国范围内、各种类型湿地的保护和管理。无论是直接由全国人大制定法律，还是先国务院出台行政法规，专门的湿地立法应注意以下几个核心问题：

（一）确立湿地保护主流化的立法理念

所谓湿地保护主流化是将湿地保护纳入国土资源开发和各相关部门整体性工作中，即将湿地保护纳入农、林、渔、旅游以及其他各相关部门工作中，使之成为各级政府及其相关部门决策和具体行动的常规考量，以保障湿地的生态效益。⑥在湿地专门立法中，应当贯彻湿地保护主流化的立法理念，正确认识湿地的生态价值，遵循各类湿地生态系统的演变规律，维护其生态功能。湿地保护主流化应当充分反映在湿地立法宗旨中，贯彻于湿地法律体系，统领整个湿地法制建设。

（二）明确适用范围

在我国目前的法律体系中，直接或间接跟湿地有关的立法很多，但在2013年5月1日之前，无论是国家层面还是地方层面，均无统一的湿地概念。要么是在水资源、土地资源管理意义上涉及湿地，要么是在林地保护、自然保护区、野生动物保护以及海洋环境保护意义上论及湿地。随着《管理办法》的出台，这种局面已经终结。但如前所述，《管理办法》只是国家林业局颁布的一个部门规章，效力等级低、适用范围窄。在未来制定湿地专门法律或行政法规时，对“湿地”这一概念的界定要注意既不与现有相关立法相冲突，又能满足我国目前各类湿地保护管理的现实需要，基本涵盖现有湿地立法所调整的湿地类型。唯如此，湿地专门立法才能有明确而科学的适用范围，各种类型的湿地才能得到切实的保护管理。

（三）理顺管理体制

健全、完善的管理体制是破解我国目前滨海湿地保护管理桎酷的必要条件之一。主要是合理设置滨海湿地管理机构及其职权范围。首先，在横向层面，应该立足于统管与分部门管理相结合的模式，对现有湿地管理部门的职权进行重组。具体包括：将滨海湿地开发利用管理职权与滨海湿地生态保护职权相分离，即将滨海湿地生态保护权从原有权力体系中剥离，集中到湿地统管部门——海洋主管部门统一行使。将土地、水利、渔业等管理部门的“生态化”职权纳入国家海洋主管部门，而涉及滨海湿地范围的土地资源、水资源、渔业资源等开发利用管理职权赋予各相关主管部门。其次，在纵向层面，继续坚持分级管理。根据各滨海湿地的重要程度以及生态功能，确定滨海湿地的级别管理。对国际重要滨海湿地和其他部级重要滨海湿地由国家海洋局进行指导和监督，对其生态状况开展定期检查和评估。地方重要滨海湿地由各沿海省市相应地方主管部门管理。以沿海地区的地方人民政府各相关部门作为滨海湿地保护管理的主要力量。可参照澳大利亚，设立在统一协调框架下的地方主导型湿地管理体制。⑦此外，建立自然保护区的滨海湿地应成立专门的保护区管理机构，负责湿地的日常管理工作。同时，可运用行政委托机制，将有关湿地保护管理的行政处罚权委托给保护区管理机构行使。这样有助于管理机构从湿地生态保护的角度，统一运用相应的行政处罚权，对污染和破坏滨海湿地资源的各种行为实施严格的监督管理。

（四）构建综合性的法律调整机制

长期以来，受传统公共管理模式的影响，我国滨海湿地保护管理主要依靠以“命令+控制”为主要特点的行政强制机制。尽管这种机制在防治滨海湿地污染破坏以及滨海湿地的保护改善中发挥了重要作用，却存在许多难以克服的弊端。因而，必须变革单一行政强制机制为兼容强制、指导、经济刺激的综合性调整机制。⑧实现管理主体“多元化”，管理机制“多样化”，管理措施“综合化”。将滨海湿地保护管理从“政府直控”转变为“社会制衡”的方式。主要包含以下几个方面：1.在完善现行行政强制手段的基础上，加强行政指导法律手段的运用。行政指导法律手段是指行政主体在其法定职权范围内所实施的非强制性行政行为。⑨行政指导的突出特征是利益诱导以及非强制性。对我国滨海湿地的保护和管理而言，行政指导法律手段的重要功能是有利于平衡不同主体之间的利益冲突。滨海湿地涉及众多的利益主体，对其保护管理常常会引发公共利益与个人利益的冲突。因其更注重行政相对人意志的表达，行政指导法律手段使行政法律关系双方更趋平等，因其手段的多样性使其可根据各行政相对人具体特点而灵活采用，因而更易于接受。从而能在最大程度上减少行政纠纷，在轻松、柔和的氛围中推进滨海湿地的保护与管理。2.确立滨海湿地生态补偿法律制度，注重发挥市场机制的作用。目前，我国辽宁省、广东省等地区已经开展为湿地保护做出贡献或者牺牲的主体进行补偿的有益探索和尝试，为我国湿地专门立法确立生态补偿制度提供了一些经验。该制度的具体设计应注意以下几个关键环节：（1）补偿主体和补偿对象。补偿主体和补偿对象的确定应坚持“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”的基本原则。⑩在滨海湿地保护管理中，受益主体应当给予受损主体补偿。滨海湿地资源开发利用者应当对湿地生态功能的损失做出相应补偿。此外，国家也应当对重点滨海湿地保护和建设给予政策的倾斜以及信贷、税收等方面的支持。因而，生态补偿主体具有多元化特征，既包括国家、地方政府、企事业单位以及个人等。补偿对象既包括为滨海湿地保护管理做出贡献者，又包括因保护管理滨海湿地而丧失发展机遇、利益受损者；（2）补偿方式。补偿方式主要包括经济补偿、生态补偿和可持续发展能力的补偿。11其中的生态补偿主要指滨海湿地的生态修复与治理以及相同面积滨海湿地的重建等项目措施，可持续发展能力的补偿主要是针对因保护滨海湿地而丧失发展机遇者所采取的一种补偿措施，例如提供技能培训、再就业岗位等补偿方式。3.完善公众参与制度，走向滨海湿地的善治。滨海湿地的保护管理需要权威，但权威的来源不一定仅限于传统的、自上而下的“命令+控制”。滨海湿地的善治离不开政府，更离不开其他各相关主体的合作。否则，充其量只能是善政而非善治。因此，必须通过培育市民社会，拓展社会调控机制，积极创设多样化的公众参与路径，促进湿地行政管理主体与社会管理主体之间“自上而下”与“自下而上”的双向互动。为此，在湿地专门立法中，应当将公众参与制度融入到湿地保护管理的各项决策及其实施过程之中。不仅要将公众参与滨海湿地管理的范围、参与的形式、参与的途径、程序具体化，还应当从激励机制、法律责任等方面提供强有力的保障。

作者：高晓露 单位：大连海事大学法学院