论我国城市房屋征收行政补偿制度的完善

作者简介：付晓晴，湖北大学2012级研究生，国际法研究方向

摘 要：随着我国经济的快速发展，人民的生活水平不断提高，城市化进程的健康发展呼吁规范的城市房屋拆迁行政补偿制度。因此完善我国城市房屋拆迁行政补偿制度显得尤为重要。本文主要对城市房屋拆迁行政补偿制度进行了整体的概述以及提出《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后的完善。

关键词：城市房屋拆迁；公共利益；评估机制

一、城市房屋拆迁行政补偿制度的概述。

（一）、城市房屋拆迁的概念。

从房屋拆迁的目的来看，拆迁行为可以分为两种性质，一种是商业行为，另一种是公益的行政行为。笔者在此讨论的则是后者，具体而言，城市房屋拆迁，是指在城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁，当符合以上条件，行政机关需要对被拆迁人进行补偿、安置。城市房屋拆迁必须符合城市规划，并且需本着有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹的理念。

二、关于我国城市房屋拆迁行政补偿制度

（一）、对于“公共利益”的内涵的界定。

公共利益的范围决定了土地征用权的适用范围，是完善房屋拆迁补偿制度的重要步骤。在《征收与补偿条例》第八条中以列举的方式确定了拆迁公共利益的具体范围：①国防和外交的需要；②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

列举的方式虽然具有明确清晰的特点，但是因为“公共利益”本身是一个开放、发展的概念，在不同领域公共利益就有不同的体现。

（二）关于补偿方式和范围。

1、我国城市房屋拆迁的补偿范围。

《征收与补偿条例》第十七条作出了具体的规定，补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。这其中既包含了直接损失，也在一定程度上包含了部分间接损失。与之前的《城市房屋拆迁管理条例》相比有很大的进步，但是房屋作为一个人的安身立命之所，政府出于公共利益的目的对其进行征收，必然会对被征收人产生巨大的影响。

2、补偿方式单一。

目前我国房屋拆迁补偿安置方式，采用了货币补偿和产权调换的两种方式。与国外相比较而言，我国的补偿方式显得单一，不能满足各个不同利益层被拆迁人的需要。

（1）货币补偿是一种主要的补偿方式，也是最直接的补偿方式。但是在目前房价持续高涨的情况下，被拆迁人所获得的补偿款在原有地段买不起房子，不仅使被拆迁人不愿拆迁，而且激化了官民矛盾而且深化了被拆迁人与其承租人之间的矛盾。一方面是被拆迁人失去了租金收益，而偏低的补偿款无法满足其损失，另一方面承租人面临被拆迁人无奈的解约，不得不另谋住处。除此以外，货币补偿导致出现了很多因拆迁而一夜之间变成千万富翁的现象，这些人原本生活经济水平一般，突然之间演变成为富翁，不仅不再工作学习，而且肆意挥霍，甚至引发各种财产争夺的血案，不仅破坏了家庭和谐，而且影响了社会的良好风气。

（2）产权调换尽管以实物形式体现，实质上是按照等价交换的原则，由征收人按被征收房屋的评估价对被征收人进行补偿，再由被征收人按市场价购买征收人提供的产权调换房屋，被征收房屋的评估价与产权调换房屋的市场价进行差价结算。被拆迁人一旦选择产权调换，自然会面临还房面积、还房地点、还房用途、还房期限的问题。

三、完善我国城市房屋拆迁的行政补偿制度。

1、规定设立严谨的界定“公共利益”的行政程序规则。

为了避免和防止公共利益行政界定权利的滥用，必须通过各种行政程序规则来保证公共利益界定过程中的合法性、民主性。具体而言：①设立预先公开制度，预先告知被征地人土地征收的相关信息，保证公众的知情权，具体的实践是在被征收地区张贴征收公告，并同时通过当地的网络和报刊进行公告，充分让民众享有知情权。②听证程序，对于基于公共利益的而征收的项目，应当召开听证会，说明征收行为的合理性和必要性，并广泛征求公众和利益相关人的意见。在实际操作中，要切实运行听证制度，避免听证流于形式。③救济程序。对于被征地人和行政机关争议较大的公共利益项目，可以由法院做最后的裁定。但是同时为了避免陷入长时间的诉讼程序中，建议法院对此类征收是否符合公共利益项作书面审查，且此审查结果为终结审查。法院在进行审查时，除了要遵守法律、法规的规定，还必须要充分考虑当地的风俗习惯，合理处理被拆迁人与拆迁人之间的关系。

2、丰富补偿对象，扩大补偿范围。

（1）《征收与补偿条例》第二十四条中规定“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”笔者认为如此一刀切的处理方式欠妥。应当根据实际情况来处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，应当分清责任，凡因行政不作为或违法行政造成的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿。凡因被征收人的全部责任造成的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，应当不予补偿。除此以外，对于并非特别严重的违章建筑，而且存在时间较长，对居民生活没有太大影响，且被拆迁人经济能力低下的情况，可以降低补偿标准，给与适当金额的补偿。当然对于根据《征收与补偿条例》第十六条规定的情况，则应依法处理：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”房屋征收管理部门应当充分调查，避免出现被拆迁人投机倒把的情况出现。

3、建立合理的货币补偿方式，明确产权调换的原则，增加拆迁补偿方式的多样性。

（1）、货币补偿方式。

对于采用货币补偿方式的“应当保证被拆迁人能在原有区域买得起同等的房屋，所以货币补偿的金额至少要达到原有区域内一定年限的同等面积二手房的标准。①就货币补偿本身而言，具有直接快速、一次性解决的特点，但是却容易引发一夜暴富的问题，使得社会贫富差距扩大。笔者认为可以设定一个比较合适的分阶段的数额，超出这个数额的部分可以适当用税收手段来调节，在一定程度上遏制一夜暴富的现象。

（2）、确立房屋产权调换的原则。

依照本条例第二十一条被征收人可以自主选择货币补偿或者房屋产权调换。笔者认为可以对选择房屋产权调换的原则作如下要求：①必须能够提高被征收人的居住条件；②必须提高被征收人的居住环境；③旧城区改建必须提供改建地段或者就近地段的安置房。④不得用政府补助购房款并限制产权的商品房、二手房、经济适用房等部分产权房、限制产权房作为被征收人的安置房。同时应当建立相应的法律责任机制：选择房屋产权调换的，房屋征收部门向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房超过约定的过渡期限的，应当向被征收人支付双倍的临时安置费或者延长周转用房使用期并支付一倍的临时安置费。（作者单位：湖北大学）