探讨城市总体规划工作中存在的问题及对策

摘要：改革开放以来，我国城市规划与建设基本上沿着有序化的轨迹发展，城市规划和建设也取得了许多辉煌的成就，但是在城市总体规划工作中中存在着许多问题，本文对城市总体规划工作中存在的问题进行了探讨，并提出了对策。

关键词：城市总体规划；存在问题；对策

中图分类号：TU984

一、 城市总体规划工作中存在以下几个方面的问题

1、规划观念的落后。首先把城市总体规划编制当作描绘一幅“终极蓝图”，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和措施的研究。其次是规划思维模式化，“调查——分析——规划方案”仍然是许多规划师采用的工作方式，这是一种单向思维方法，缺少总体规划编制根据实施反馈的信息，经常性地主动地进行调整和不断适应的环节。城市总体规划还是被看作是一种价值中立的纯技术性的工作，存在编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理相脱节等问题。

2、编制内容繁杂。总体规划不仅其内容涉及面太广、深度要求不一,大到战略性的“市和县辖行政区范围内的城镇体系、交通系统,小到微观性的城市主要广场、停车场及主要交叉口形式,涉及面广,面面俱到,战线过长,体系庞大,结构中子体系相互牵制,相互制约,专项规划难以深入,往往变成了“形式主义”。规划线条粗旷,规划预测的成果带有很大的“偶然性”,使总体规划难以真正起到指导建设实践的作用。

理论上讲,城镇体系规划应是对城市总体规划起指导作用,应独立事先编制,而不应作为城市总体规划的一项编制内容另外,城市总体规划的实施管理部门为规划行政管理部门,而城市规划行政管理部门的管理权限局限于城市规划区范围,市域城镇体系规划的范围为整个市域,按照目前的体制,城市规划行政主管部门无法对城镇体系规划实施管理,城镇体系规划涉及的大量村镇规划建设,主要由各市建委或建设局管理,导致了区域城镇体系规划的法律地位及其实施管理部门不甚明确,从区域城乡一体化规划、城乡规划一体化管理的角度,急待加快制定城镇体系规划实施管理办法,从法律上授权整个市域的规划管理权限集中于地级市规划行政管理部门,由其负责实施管理。

3、规划编制主体单一。《城乡规划法》规定，城市总体规划由城市人民政府组织编制，实际编制过程中，由当地规划行政主管部门承担，规划行政主管部门从专业角度出发对城市用地作空间上的安排，从技术上往往是合理的，但从经济学和社会学角度出发可能是不合理的，这是造成已编制完成的规划无法顺利实施和频繁修改的重要原因之一。而区一级人民政府统筹全面社会经济发展，对其辖区内的产业发展和社会需求有着更深的了解，但却无法参与规划的编制，这就造成了规划蓝图和现实发展需求两层皮的局面。

4、规划适应性差。结合目前广西的实际情况来看，2005年左右编制的广西地级城市总体规划，60%以上去年已经完成总体规划修编，基本是5年进行一次修编。虽然城市总体规划修编主要是由于区域基础的建设，导致城市发展方向及布局要进行调整吗。但是结合笔者实际经验，总体规划的布局在实施时序、近远期的协调方面还是存在一定的衔接，用地空间布局也缺乏一定弹性，不能适应城市快速发展的需要。

二、城市总体规划工作中存在问题的基本对策

1、注重前期战略研究，融入总体城市设计方法。例如采用总体城市设计与战略规划研究相结合的方法，来指导城市总体规划编制。总体城市设计专题研究的主要内容一般包括：总体定位城市形象，确定景观轴线，明确景观节点，划分城市建筑高度分区，界定视觉景观走廊和眺望点系统设计城市第五立面，构造城市夜景控制系统。城市总体规划编制前，建议编制城市战略规划，对城市发展的定位、产业、规模、空间布局等进行重点研究，提高城市总体规划阶段的科学性，这在国内很多城市例如武汉、广州等都有过较为成功的尝试。

2、明确重点，有的放矢。面对城市发展中的不确定因素明显增加和城市建设主体日趋多元化的趋势，期望现阶段的城市总体规划实现对城市发展建设的完全控制是不可能的。在市场经济条件下， 城市总体规划是作为政府对城市发展进行宏观调控的手段而存在，引导城市空间朝着有利于实现政府政策目标的方向发展，是政府平衡各种利益集团冲突的杠杆。因此，需要将城市总体规划从纷繁复杂的内容中解脱出来，避免纲目并举，主次不明。总体规划应重点研究城市发展方向、研究控制环境容量，合理确定建设标准。制定城市产业发展策略，提出市域空间开发与建设管制要点，确定市域城镇聚集空间与绿色开敞空间，划定优先建设地区、引导建设地区和不宜建设地区。进行重大基础设施布局和建构城市道路网主要骨架，提出实施策略与机制；城市布局应对现状土地利用作细致的多方面评价，规划则在整体优化基础上以结构控制与分区引导为主，不使编制自身无原则与无必要的扩展。

3、开门编规划，注重部门和公众参与。新的《城市规划编制办法》第六条明确规定，编制城市规划，应当坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则。城市总体规划的编制，决非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作。而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据。城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤等转化为这些政策的一部分，通过政府、广大市民及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻执行，才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现。而城市总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。

4、增强规划的可实施性。应在规划中引入时序规划，加强分期建设的研究，首先是近期建设规划由于其可操作性，应在总体规划中予以积极探索。近期建设不应是总体规划在规模上的简单裁减，而是从现状出发合理安排今后五年中应具体落实的行动和工作，从城市的可持续发展的角度来安排各项设施与用地布局。国务院13号文件中《关于加强城乡规划监督管理的通知》明确指出“近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。”近期建设应从城市发展面临的实际问题出发，研究近期城市发展策略，分析各类产业与房地产业发展趋势、土地投放量及城市整体功能优化之间的关系，确定城市建设目标、重点发展区域，通过对城市基础设施建设项目的明确，引导城市建设资金的投入，以此带动项目周边区域的发展，从而实现土地资源的优化配置和合理的城市发展方向。 其次是处理好远期规划和远景规划的关系。在远期规划和远景规划的关系上,由于当前我国大多数城市正处于快速发展的阶段,市场经济的发展导致总体规划很难预测在今后的二十年里哪块城市土地先开发,哪块后开发。规划能够控制的是整个城市最终的空间形态,而远期规划仅仅只是年后城市形态的一种可能性之一,因此应当提高远景规划的地位和重要性。

5、简化规划审批程序。《城市规划编制办法》第十七条“城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整”事实上目前规划调整的程序过于复杂,使得调整行政成本高,审批周期长,等到调整被批准时可能城市发展环境又有了新的变化,不得不再次进行调整。因此,应当在现有的编制审批框架下,尽可能的简化规划调整审批程序的流程,既保证调整审批的科学性和严肃性,又能适应市场经济发展的要求,缩短调整审批的周期。

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