公诉权诉讼监督职能的强化与拓展

公诉是我国检察机关的基本职能，是法律监督的重要组成部分，公诉权居于检察权的核心地位。我国《刑事诉讼法》第136条规定：凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。此外，民事行政公诉权也是检察公诉职能的应有之义。可见公诉权作为检察权的主要权能之一，在检察工作中举足轻重。所以，如何更好地行使公诉权、如何有效并充分发挥公诉职能是我们应当重视和思考的问题。

一、我国公诉权的主要内容

关于公诉权的具体内容，学界有不同理解。有学者认为，公诉权包括：审查权、提起公诉权、不权；另有学者认为，公诉权包括审查权、不权、权、出庭支持公诉权、法庭举证质证权、论辩权、公诉变更权和抗诉权等，是检察机关代表国家和公共利益对违法行为或者犯罪行为进行控诉，并请求法庭依法作出裁判的行为。

笔者认为，根据我国《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》等法律和司法解释的规定，结合刑事司法实际，我国检察机关公诉权的内容主要包括：（1）权。我国实行“为主、自诉为辅”的制度，凡需要提起公诉的案件一律由人民检察院审查决定。（2）不权。一是法定不，二是酌定不，三是存疑不。（3）出庭支持公诉权。人民法院审判公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭支持公诉，但是依照《刑事诉讼法》第175条的规定适用简易程序的，人民检察院可以不派员出席法庭。（4）公诉变更权。《人民检察院刑事诉讼规则》第351条规定：在人民法院宣告判决前，人民检察院发现被告人的真实身份或者犯罪事实与书中叙述的身份或者指控犯罪事实不符的，可以要求变更……。第353条规定：变更或者撤回应当报经检察长或者检委会决定，并以书面方式在法院宣告判决前向法院提出。可见我国检察机关享有变更、撤回等权力。（5）量刑建议权。司法实践中，检察机关在书和公诉意见书中要根据案件事实提出案件适用的法律条款供法院采纳，2010年9月13日，高法、高检、公安部、国家安全部、司法部联合印发了《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》，《意见》第3条规定：对于公诉案件，人民检察院可以提出量刑建议。（6）抗诉权。《刑事诉讼法》规定，地方各级人民检察院认为本级人民法院第一审判决、裁定确有错误的时候，应当向上一级人民法院提出抗诉。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。在此需要说明的是，虽然抗诉权属于公诉权一项重要内容，但因为该项权利更多的体现着检察机关诉讼监督的性质，因此将其放在诉讼监督权中考察更为合理。

二、法律监督是公诉权的本质属性

关于公诉权的性质归属问题，历来争议较大，以致引发检察机关“既是运动员又是裁判员”的身份质疑和“谁来监督监督者”的疑问。检察实务部门的同志大多认为公诉权的本质应为法律监督权，主张以强化法律监督为目标来优化和配置公诉权。公诉权作为检察权的重要组成部分，自其诞生时起，就含有监督刑法实施的功能、就含有监督公民和社会组织遵守刑法的作用。在诉讼过程中，公诉权也是法律监督的基本形态和主要手段，一方面，公诉是对侦查活动实施监督的结果；另一方面，公诉作为审判的启动程序，使诉讼监督得以在审判活动中全面展开。因此，公诉权蕴含着丰富的法律监督理念。

有学者认为，检察机关的公诉权不具有终局性，检察机关在刑事诉讼中的各项权力都是具体的诉讼程序性权力，在本质属性和终极意义上与法律监督权不存在必然的关联性。

笔者认为，公诉权的性质取决于两个方面，一是公诉权在国家权力结构中的定位，二是公诉权的运作特征和表现。二者共同决定了公诉权的本质属性。

首先，从公诉权在国家权力结构中的定位来看，公诉权具有法律监督的属性。公诉权的法律属性必然涉及检察权的法律属性，我国在人民代表大会之下设置“一府两院”的国家权力“四分法”体制与西方国家的“三权分立”有着本质的区别。我国《宪法》有关人民检察院是国家的法律监督机关的规定是我国当前的现实，权力的应然性来自检察权的宪法定位和宪法确认的根本制度，检察权或公诉权应当用人民代表大会制度来解释权力的性质，因此，在我国当前的体制下，检察权只能定位于除立法权、审判权、行政权之外的第四种权力—法律监督权。检察权的法律监督属性决定了检察权的各项权能的性质，公诉权也不例外，其所具有的法律监督性质不言而喻；检察权的法律监督属性更决定了诉讼监督是公诉权的一项重要内容，因为公诉是连接侦查与审判的中枢环节，它既要对侦查认定的事实加以审查判断，对侦查活动予以监督制约，又要对审判活动的合法性、判决结果的公正性加以监督。检察权的所有权能都蕴含着法律监督属性，每一项具体权能都体现着法律监督的实质，都是法律监督的具体表现形式。

其次，从公诉权的运作特征和表现来看，公诉权亦具有法律监督性质。就审查而言，该程序是检察机关对侦查机关移送案件受理后，依法对侦查机关认定的犯罪事实、犯罪证据、犯罪性质和适用法律以及侦查活动是否合法等进行的审查监督；就提起公诉而言，检察机关审查决定案件是否提起公诉，同时限定了法院的审判范围，防止了审判权的滥用；就不而言，无论何种不，经检察机关审查裁量，决定终止诉讼，更体现出法律监督功能；提起抗诉最能体现公诉权的法律监督属性，目的是维护法律的权威和公正。

综上所述，无论从公诉权在国家权力结构中的定位来分析、还是从公诉权的运作特征和表现来分析，法律监督都是公诉权的本质属性和职能所在。

三、影响公诉权诉讼监督职能的主要因素

公诉权的具体配置和实际运作应当以实现公诉权的法律监督属性为原则，但由于司法理念的偏差和立法上的缺失，公诉权的权力配置和实际运作中存在诸多缺陷与问题，导致公诉权的行使不能实现理性状态，制约着公诉权法律监督职能的发挥。主要存在以下几个方面的问题：

（一）传统公诉理念的不当影响