湘西土家族苗族自治州精细化扶贫瞄准机制研究

作者简介：王俊（1989―），吉首大学商学院2013级硕士研究生。

魏风劲（1975―），博士、副教授，吉首大学商学院硕士生导师。

摘要：伴随着我国扶贫工作在朝着纵深方向发展的基础上，以县为单位的扶贫瞄准机制已不再适用于当前社会的发展。因此，要提高扶贫的准确性，实现贫困人口的“转贫致富”就显得极为重要了。现今，“精细化扶贫”模式由于其具有高度的目标瞄准性，是“以人为本”理念在农村扶贫工作中的重要表现。

关键词：扶贫瞄准；精细化扶贫；龙山县；政策建议

2011年7月27日至28日，湖南省委副书记、省长徐守盛在湘西土家族苗族自治州保靖县调研扶贫开发工作。期间徐守盛强调，要坚持精细化扶贫，群策群力开创扶贫开发新局面。由此精细化扶贫在湘西土家族苗族自治州落地、生根、发芽。所谓精细化扶贫，就是要转变扶贫方式，紧紧瞄准扶贫对象，因户制宜，因户施策，做到“一家一户一本台账，一家一户一个扶贫计划，一家一户给予具体支持”，确保“帮扶一家，脱贫一户”。

一、开展精细化扶贫背景

从宏观政策层面来说，2013年11月3日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席，亲临湘西州视察扶贫开发工作，表示，扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。三件事要做实：一是发展生产要实事求是，二是要有基本公共保障，三是下一代要接受教育。各级党委和政府都要想方设法，把现实问题一件件解决，探索可复制的经验。”精准扶贫逐渐上升为国家政策。2014 年年初，中共中央、国务院出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制。总理在本年度《政府工作报告》中提出了“地方要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户，引导社会力量参与扶贫事业”的要求。作为全国综合扶贫改革试点的龙山县，在近年持续扶贫的基础上，也全面推开精细化扶贫。

一直以来，我国实行以政府为主导的扶贫模式。湘西自治州党委应招国家扶贫模式由道义性扶贫向制度性扶贫转变，由救济式扶贫向开发式扶贫转变，由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。九十年间湘西自治州有了翻天覆地的变化，但扶贫工作仍然存在很多问题，其中，农村扶贫瞄准问题就需要我们认真反思总结。扶贫资源毕竟是有限的，如何将有限的扶贫资源精确地瞄准最需要帮助的贫困户，已经成为当前扶贫工作中面临的新课题。

从微观现实层面来说，则取决于龙凤镇自身亟待解决的贫困状况。龙山县是全省少数民族高寒山区贫困农民脱贫解困工作重点县，全县115个村行政村已被确认为少数民族高寒山区行政村，占全省770个高寒山区行政村的15%。2012年末全县总人口为58.63万人，其中城镇人口18.74万人，占总人口67.3%，其中土家族30.99万人，苗族7.48万人。全县240个贫困村，2013年建档立卡贫困人口为151537人，当年减贫人数为21984人，到2014年建档立卡贫困人口为129553人。与湘西自治州其余县相比，龙山县建档立卡贫困人数最高，当年减贫人数最为突出，在全省扶贫模式转变中龙山县积极响应，并取得了出色的成绩，为精细化扶贫在湘西自治州的推进取得了表率作用。

二、龙凤镇精细化扶贫政策的实施现状和措施

2015月5日，笔者从龙山县扶贫办获悉，今年以来，县扶贫办加大精准扶贫工作力度，大力开展精细化扶贫工作。

第一、健全机构是实施精细化扶贫的组织保证，龙山县根据省州对“精细化扶贫”工作的要求，2014年3月，县乡两级成立了以党政一把手为组长的“精细化扶贫”工作领导小组，全面负责我县精细化扶贫工作。召开了全县精细化扶贫专题工作会议，制定了详细的《龙山县农村扶贫对象识别、建档立卡工作方案》。在全县设立了乡镇扶贫办，确定了专抓人员，安排了足额的工作经费，保障全县精细化扶贫工作顺利开展。同时建立县级领导联系乡镇（街道）制度，便于对精细化扶贫工作进行指导。安排乡镇（街道）和县直单位派工作队驻村扶贫，精细化扶贫工作做到责任层层精准分解，层层有人专抓，级级有专人责任，确保精细化扶贫工作落到实处。

第二、精细化识别扶持对象，找准最需扶持的贫困对象是实施精细化扶贫工作的关键和前提。龙山县在扶贫对象识别过程中，严格按照《工作方案》的规定和要求进行识别，坚持“公正、公平、公开”的原则，依照申、调、识、示、审、核、批七个识别步骤，步步到位，不走过场，准确识别全县贫困人口。对在识别过程中群众意见大，干部弄虚作假、优亲厚友等违纪违规行为，坚持个案追踪，由县扶贫办督查组，深入精细化扶贫的行政村，进行了专项督查，对发现的问题及时解决，及时化解对象识别中的矛盾。全县在扶贫对象识别过程中，无上访、等现象发生。

第三、科学选项是实施精细化扶贫的找准脱贫的突破口，在项目帮扶上，龙山县扶贫办一改过去大水“漫灌”式扶贫为“滴水”、“精灌”式扶贫方式，全县从四大项目上，对扶贫对象给予帮扶，特别是对2014年要脱贫的21984个贫困人口，在项目安排上予以全覆盖。一是发展特色农业。全县大力发展烤烟、百合、柑桔产业和湘西黄牛、湘西黑猪特色养殖业；二是开展金融贴息扶持。全县共为108个各种专业合作社、种养大户提供贴息贷款3000万元；三是实施“雨露计划”帮扶。全县对贫困农户家庭贫困大学生、“两后生”、义务教育阶段学生进行帮扶；四是进行培训帮扶。对贫困村的主干和科技带头人，每年选送120人次到湖南商业技师学院、湖南科技职院等省职业院校进行培训，提高其脱贫致富能力；五是结合美丽乡村建设，实施危房改造帮扶。

第四、帮扶措施是实施精细化扶贫的重要手段，龙山县在帮扶措施上，全面规划，创新方法，做到了准确帮扶。一是将全县分为南北两个片区按先难后易顺序进行帮扶。2015-2017年驻村扶贫工作，重点放在南部片区的洛塔、洗车、里耶、内溪、桂塘、咱果、召市等13个较贫困的乡镇中的203个贫困村（社区）开展，其余的乡镇安排在下轮进行扶贫。二是积极探索大户带动战略。实施“公司”、“专业合作社”、“能人大户”带动贫困人口脱贫战略。全县共评审通过公司、专业合作社、种养大户共108个，为全县贫困人口脱贫带动人；三是结对帮扶。强化驻村扶贫工作，以“县领导联系乡镇，单位驻村，干部结对到户”的方式，对全县203个贫困村实行驻村扶贫，做到“贫困村不脱贫、工作队不撤队”。对每个扶贫对象户，做到帮扶有责任人、有项目、有措施、有资金，确保每个贫困户在规定的时间内实现脱贫；四是做到管理精准。对扶贫资金严格管理，扶贫项目进行阳光操作，扶贫资金的使用、帮扶项目的实施，实行“公开办事程序，公开办事结果，接受社会监督”的“两公开一监督”的管理模式，确保有限的扶贫资金能真正用到扶贫对象身上。

第五、科学评价是实施精细化扶贫的重要环节。龙山县注重精细化扶贫结果的考核评价，坚决落实扶贫攻坚业绩考核办法，突出对县直部门、驻村帮扶工作队和各乡镇的考核评价，考核结果与干部使用直接挂钩，不唯票数、不唯学历。同时，再是注重在扶贫攻坚主战场上评价干部、发现干部、选用干部，用扶贫攻坚实效作为提拔的关键，以严格的考核确定乡镇党委政府把主要精力集中到扶贫攻坚上。

诚然，龙山县在近年来的扶贫开发中取得了诸多成就，也积累了比较丰富的经验和做法，为日后的精细化扶贫工作打下了较为坚实的基础。但是，由于精细化扶贫目前尚没有一个可供参考的固定模式，不同省份、不同地区的具体情况也有很大差异，尽管龙山县在精细化扶贫的规划拟定以及前期准备等方面做出了大量的工作，但在具体实施过程中仍不可避免地存在着较多的问题和困惑。根据笔者入户走访式调研，发现主要存在着以下问题：

第一、找准扶贫对象难度大。用定量的标准衡量贫富，无论是过去的还是现在的扶贫标准，从理论上讲，都能以此把贫困人口从总人口中分辨出来，但是实际操作起来难度很大，特别是当扶贫对象与扶持政策紧密挂钩时，难度就更大。因为人均纯收入4200元以下和4200元以上，没有准确的数据能够证明，到底谁穷谁富说不清楚，有的说生产生活条件同等，享受扶持政策也应同等，大多农户都争当穷人，想得到政策扶持。因此，在人人争“穷”的情况下，在对农户综合信息进行统计时，很难得到准确真实的数据，进而影响到贫困农户的界定。

第二、因户制宜落实帮扶项目难度大。确定了贫困农户的下一步工作要求，就是为贫困户制定个性化帮扶措施，即帮扶计划表。在调研中，桃兴村、栈行村扶贫工作组反映了该项工作带来隐患。因为一旦为贫困户对象制定了个性化帮扶计划表，在贫困对象看来则相当于一纸契约，如果届时能按计划表如期完成个性化帮扶措施，当然最好，但是，由于资金或者工期延误或者项目申报等导致个性化帮扶措施落实不到位，一些贫困对象会以当初拟定的个性化帮扶计划表为证据，质问工作组工作不到位甚至“闹事”，给建设扶贫工作带来负面影响；同时，一些工作组考虑到这样的隐患，通过他人了解对象情况并制定个性化帮扶措施，贫困对象不知情，一是没有了监督，二是无法掌握真实情况。

第三、项目持续发挥作用难度大。扶贫项目实施完毕后，由于村级经济来源匮乏，大多没有缺乏专人维护保养，通常出现局部问题导致已完工项目无法正常使用，进而造成常年闲置、最后残毁的情况，使项目效益发挥受限或者丧失。由于资金匮乏，这些毁坏的工程，很难得到修复。水泥路面就是一个突出的典型，大凡修水泥路都要涉及巨大的资金投入，当前村级4.5M主干道造价标准为48-60万元/公里，硬化路面一旦毁坏，路面的修复远不是村级财力能够承担。

第四、资金投入量到村过小。今年上半年各个扶贫工作组共为扶贫村投入5430万元，新建和硬化村组道路195公里；新修维修水利工程92处，解决饮水困难人口1.08万人；改造农村电网106千米，有效解决2280户农户用电难题。以上投入总量并不大，如果平均到100个扶贫村，更难体现出建设扶贫效果。特别是整村推进，虽然国家给予了大力扶持，上级提出了投入要求，但由于扶贫村贫困程度深，涉及面积大，需建项目多，即使达到投入标准仍然与贫困人口的要求和愿望相差甚远。

三、进一步完善龙山县精细化扶贫的对策建议根据龙山县的基本情况和精细化扶贫的实施进展，结合精细化扶贫的其他地方经验，提出以下进一步完善龙山县精细化扶贫的对策及建议

第一、勇于创新，破解思维瓶颈。当前和今后的一个时期，是转型发展的关键时期，特别是国家实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点重大战略，给龙山县带来了历史性发展机遇，精细化扶贫正是在当前形势下应运而生。要真正使精细化扶贫落到实处，达到效果，就必须要破除过来的惯性思维，以创新谋求突破，要在坚决贯彻落实中央、省、州、县各项决策部署的基础上，紧紧围绕区域发展与扶贫攻坚两大任务，充分借鉴发达地区经验，创新区域发展模式，创新扶贫攻坚模式，才能推动率先脱贫、实现率先发展。

第二、再次摸底，锁定扶贫对象。做好调查摸底，熟悉该村及贫困户的情况是做好扶贫工作的基础。要在前一阶段入户摸底的基础上，将村里的底子继续摸清，将最真实可靠地数据统计上来，确保贫困户基本情况不漏、不错。要科学制定好帮扶方案，逐户核实登记，录入帮扶计划表，建立帮扶动态档案，同时，要及时对规划进行修改和完善，确保帮扶任务目标的顺利实施。

第三、做强队伍，提高工作水平。实施精细化管理，头绪多、任务重、要求高，需要大量的人力支撑。因此，作为精细化管理的主要责任主体――扶贫工作组，必须要加强队伍建设，才能发挥主力军。一要配齐配强工作组，保证工作组形成“战斗力”。二要不断加强扶贫组的政治、思想、作风和能力建设，提高自身素质，为精细化扶贫提供先决条件。三要提高工作经费预算，保证精细化扶贫工作正常实施。四要保证在建项目工程质量的同时要在后续管理及维护上充分发挥主观能动性，避免项目重复建设，造成资金浪费。

第四、注重实效，杜绝形式主义。部分工作组实施精细化扶贫工作抱着完成任务、应付考核的心态，并没有将精细化理念应用到建设扶贫工作中去，不仅不能对建设扶贫工作起到推动作用，反而造成资金和精力的浪费。精细化扶贫关键在于“精”和“细”，要在锁定贫困对象后，才能有针对性的实施建设扶贫，提高建设扶贫实效，切实改变贫困村面貌，使贫困对象受益。

第五、积极“造血”，加强智力扶贫。加大智力扶贫力度是实施精细化建设扶贫工作的重点之一，贫困的原因除了自然环境的限制因素，就是素质低影响的，只有把穷根拔除，才有希望长久脱贫，否则思想不解放，素质不提高，扶贫资金一断炊，扶贫项目一结束，还有可能再度贫困化。（作者单位：吉首大学商学院）

基金项目：本文系国家民委科研项目（12JSZ001），湖南省社科基金项目（2010 YBB270）和吉首大学学成返校博士科研资助经费研究项目（jsdxxcfxbskyxm201315）阶段性成果之一。

参考文献：

[1]胡芳肖，王育宝.我国农村贫困新特征及扶贫战略新指向[J].开发研究，2005，（05）：18.

[2]李小云.扶贫资金要瞄准贫困「J.隙望新闻周刊，2005，（38）.

[3]扶贫概述之贫困现状与概况〔EB/OL〕.[2006-04-10].http：www.baibaofp.eom/fP95一PkXzygk3.htm20K.

[4]许源源，苏中央.中国农村扶贫瞄准的历史演变[J].老区建设，2007，（04）：19.

[5]国务院.国家八七扶贫攻坚计划[EB/OL].〔2008-05-01〕.httP： //.cn/fuP/content/2007-11/22/co.11K.

[6]李晓红.社会资本的当下功用与政府反贫困前瞻问题[J].改革.2012（02）

[7]初昌雄，史蓉.“双到”扶贫工作中扶贫对象的动态调整及其政策建议[J].南方农村.2013（10）

[8]吴雄周，丁建军.基于成本收益视角的我国扶贫瞄准方式变迁解释[J].东南学术.2012（05）

[9]罗江月，唐丽霞.扶贫瞄准方法与反思的国际研究成果[J].中国农业大学学报.2014（04）