“肯定列表制度”的运行机制研究

2003年5月，日本修订了《食品卫生法》。依据新修订的《食品卫生法》，日本自2006年5月29日起实施食品中农业化学品（农药、兽药及饲料添加剂等）残留“肯定列表制度”，并执行新的残留限量标准。与日本原有标准相比，新标准对食品中农业化学品残留限量的要求更加全面、系统和严格。

一、“肯定列表制度”的实施机制

日本“肯定列表制度”实施过程中，主要涉及到了食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省几个部门。食品安全委员会是2002年成立的，它直属于内阁，其作用在于加强和协调相关机构对食品安全的管理。厚生劳动省和农林水产省是执行进口食品检验检疫制度的主要行政部门。日本厚生劳动省负责进口食品卫生检疫，农林水产省则主要加强对未登记农药的取缔和处罚、动物疾病检疫及有害生物的检疫等。

“肯定列表制度”实施方式主要有监控检查和命令检查两种形式。当监控检查中出现两次违反食品卫生法的事例，则该产品进入命令检查阶段。一般情况下，进口食品检查频度被调至50%时，企业就应该及时调整生产标准，避免进入命令检查阶段。因为命令检查的检测费用由企业承担，这样将导致出口产品的成本增加。如果国外出口企业的产品被多次启动命令检查程序，且在其产品质量仍然没有得到改进的情况下，日本厚生劳动省有关部门可能将这些违规企业列入黑名单，并禁止这些企业向日本出口食品、农产品。

“监控检查”主要是针对违反食品安全法概率较低的食品所采取的检查制度，主要通过其国内的31个检疫所进行监控检查。一般情况下，报关货物在抽查中没有发现问题，即允许货物进入日本市场。货物进入日本市场后，日本厚生劳动省还会利用抽样检查收集有关食品安全情报，从抽检情况中了解食品进口动态，企业信息和违规次数，及时发现问题及时处理。例如，提高检查频度即是控制违规的措施之一。如果出口商的产品在监控检查中被查出第一次违规，针对该产品的监控检查的频度会提高到50%，如该产品被第2次查出违规，该产品的检查频率将被调高至100%，即进入命令检查阶段。

“命令检查”主要是针对违反食品卫生法概率较高的食品所采取的检查制度，检查内容以及对象由行政命令进行规定，通过命令形式指定有关检查机关进行检查。对确定为命令检查的产品进行批批检验。在检查结果出来前，货物被停留在港口不允许办理入关手续。一般由政府行政命令，通知日本各检疫所进行批批检验，产品检查率达100%。命令检查的费用由企业承担。在这一过程中，日本厚生劳动省根据检查情况，针对一些违反食品安全法概率较低的产品，会督促出口商或进口商进行自主检查。

二、“肯定列表制度”的过渡机制

在肯定列表制度的实施过程中，对于制度公布前的相关产品采取了相应的“过渡期措施”。“过渡期措施”的内容为：2006年5月28日当日或以前制造或加工的食品将遵守原有规定，而不必遵守上述日期后即将实施的一律标准（第497号公告）和MRLs（第499号公告）的新规定。这意味着5月29日当日或以后投放市场的食品，如果制造或加工于5月28日当日或以前，从制造或加工之日至投放市场之日的这段时间内（包括进口产品运输的时间），不必遵守新规定。

过渡期的适用性为：对于未加工初级农产品，过渡期措施并不适用因为这些产品基本上不需要其他制造或加工过程即可以出售。一律标准和残留标准适用于所有2006年5月29日当日或以后投放市场的未加工初级农产品。对于加工食品，无论在国内还是国外生产，判断是否适用过渡期措施的依据是制造或加工完成（成为可销售给最终消费者的产品）的时间。如果食品的制造或加工过程中使用了加工食品作为配料，判断依据是该食品制造或加工完成并可销售给消费者的时间，而无需考虑作为配料使用的加工食品的制造或生产时间。

三、“肯定列表制度”实施带来的影响

日本残留限量新标准中仅“暂定标准”就有50000多项，涉及农业化学品700多项，而“一律标准”更是涵盖了“暂定标准”之外的其他所有农业化学品和农产品。日本“肯定列表制度”在限定范围方面比现行制度覆盖面广得多，要求也非常严格。

在制定“肯定列表制度”前，日本原有管理制度只禁止农业化学品含量超过最大残留限量标准的食品销售，对于未制定最大残留限量标准的农业化学品残留无明确要求。因此，按照日方原有规定，对于没有制定限量标准的农兽药，即使发现某种食品中含有该物质，也允许其在日本销售。而“肯定列表制度”则覆盖了所有农业化学品和食品：有“最大残留限量标准”的遵从“最大残留限量标准”，无“最大残留限量标准”的遵从0.01毫克/公斤的“一律标准”。

在限定标准方面，日本所采用的是0.01PPM的标准。从主要发达国家制定的检测标准看，新西兰、加拿大是0.1PPM的标准，美国的标准介于0.01～0.1PPM之间，欧盟、德国是0.01PPM的标准。从中我们可看出，日本制定0.01PPM的标准是在国际上看是非常严格的。不仅如此，这一标准在检测实施过程中对检测结果的判断方法无疑更加剧了这一标准的严格程度。根据国际食品法典委员会（CAC）的农药残留委员会（CCPR）不确定数导则规定，在判断进口产品是否超标时，应以平均值减不确定数作为产品实际含量，再与限量标准进行比较。但日本“肯定列表制度”的采用的是简单四舍五入的做法，即在判定农产品中农业化学品残留是否超标时，检测值只比限量标准多一位有效数，经四舍五入后，与限量标准进行对比。日方在检测过程中忽略检验误差影响的做法，往往会造成检测结果高于实际含量的后果，使得本属于正常含量的产品被确定为超标产品。

“肯定列表制度”执行以来，国外对日出口食品出现了诸多困难，由于日本残留限量新标准在指标数量和指标要求上比现行标准高出许多，因此食品出口残留超标的可能性也将明显增加。同时，出口成本提高了很多，如残留控制费用的增加、产品检测费用的增加、通关时间的延长等。虽然乌拉圭回合通过的《卫生与动植物卫生措施协议》建议使用国际标准，规定成员国政府有权采取措施，确保人畜食物免遭污染物、毒素、添加剂影响，以保护人类与动植物的健康。并要求成员国政府以非歧视方式，按科学、高透明度原则，保证对贸易的限制不超过环保目标所需程度。但是在实际执行过程中，各国有很高的自由度，并且对食品的安全卫生指标十分敏感，尤其对农药残留、放射性残留、重金属含量的要求日趋严格。但由于生产条件和水平的限制，发展中国家很多产品达不到标准，其出口到发达国家市场的农产品和食品将受到很大影响，日本“肯定列表制度”的制定与实施无疑将是这一领域一个极具代表性的案例。

（本文为上海市优秀青年教师培养基金项目“中日经贸关系的现状与问题”的研究成果，项目编号30022）

（作者单位：上海政法学院经济管理系）