“大而不能倒”的法律困境

摘 要：由于各国政府未能就大型金融机构跨境破产清算达成协议，包括美国在内的世界各国都未形成处理大型金融机构破产的有效方法。这就要求进一步提高系统重要性金融机构的资本金，以为其提供缓冲。而最好的方法是控制金融机构的规模。

关键词：大而不能倒；破产清算；金融危机

中图分类号：F830.3 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）06-0082-02

包括《多德—弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》在内，最近对金融监管框架的调整并没有能够解决2008—2009年全球金融危机的核心问题，即那些全球性的大型金融机构依然存在过度承担风险的动机和能力——凭借相对其资产的巨额负债。

目前美国六大金融控股公司拥有价值大约为9.5万亿美元的资产，相当于美国国内生产总值的62.5%；在此次全球金融危机之前，相当于美国国内生产总值的55%；而在1995年，不超过国内生产总值的17%。这些“大而不能倒”的金融机构能够得到美国政府的信誉支持，从而更加廉价地举债。

在此次全球金融危机之前，这些大型金融机构正在推进他们的全球扩张计划，即在继续保持高负债率的情况下进一步增大其资产规模，美国财政部似乎支持这一计划。为了防止2008—2009年的全球金融危机演变为经济大萧条，“资产救助计划”发挥了重要作用，主要是通过给濒临破产的企业和金融机构提供流动性，但力度空前的“资产救助计划”也造成华尔街激励和约束机制的畸变。

2008年1月，美国国会预算办公室预测，到2018年，美国私人部门所持有的政府债务总额（政府负债率的最好量度）将下降到5.1万亿美元（相当于美国国内生产总值的23%）。2010年1月，美国国会预算办公室预测，在未来8年中，美国政府债务将上升到13.7万亿美元，超过国内生产总值的65%。政府负债猛增的原因并不是“资产救助计划”，也不是该计划向市场注入流动性的那部分。在美国国会预算办公室的预测中，有57%是由于全球金融危机和经济衰退所造成的税收减少，有17%是政府支出增加，还有14%是因为债务利息费用增长。

在理论上，《多德—弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》提高了具有高度关联性的大型金融机构的审慎监管标准。但在实践中，大型金融机构依然被视为“大而不能倒”。这不是一个市场评估，而是一个规模巨大的、不透明和不公平的政府补贴方案，因此是非常危险的。

该如何看待《巴塞尔协议Ⅲ》中有关资本金的要求？大型金融机构的看法显然占了上风，他们认为，提高资本金要求会降低经济增长速度，同时，从国际清算银行到美联储的研究报告并不令人信服——如果这是政策制订决策的基础，那么，将来的问题更加严重。令人失望的是，政府部门并没有在提高资本金要求的问题上与相关专家学者进行接触，他们表现出来的僵化和傲慢使人们想起财政部、美联储和华尔街在20世纪90年代末有关金融衍生品的共识—政府部门是如此相信金融家的理论，以至于放弃了任何质疑，哪怕只是讨论。

长期以来，沃尔克规则并没有能够充分发挥作用，美联储倾向于保留银行从事证券交易的做法，造成了大量的监管漏洞和监管失灵。具有系统重要性的非银行金融公司本来也应该包含在沃尔克规则之内，但实际没有。沃尔克规则只是对降低大型金融机构内在风险措施的一种补充。《多德—弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》通过各种措施限制大型金融机构的垄断程度，以保证没有金融机构能够以将其占“全部金融公司综合负债总额”的比重提高到10%以上的方式进行兼并。不过，在金融监管者眼中，庞大依然是美好的。

当那些大型金融机构再次陷入困境时，它们是否还会“大而不能倒”？正如在欧洲国家发生的那样，相对一个经济体而言，非常巨大的金融机构的确可能因为“太大而无法挽救”。这意味着虽然债权人可能接受保护，但巨大的财政支出可能压垮政府，并将其推到违约的边缘。如果美国再次出现了这种情况，不知道美国的财政政策是否可持续，美元是否还能作为世界主要的储备货币，美国对世界的积极影响力是否会丧失。2007—2008年，美国最大的金融机构破产，将整个世界经济带到了灾难的边缘。虽然“资产救助计划”和其他政策避免了最糟糕结果的出现，但那主要是依靠政府给金融机构和金融市场提供无限、无条件的担保，其潜在风险是非常巨大的。

长期以来，美国已经形成了处理非金融机构和中小金融机构破产的有效方法，但到目前为止，还没有形成处理大型金融机构破产的有效方法。自2008年秋季以来，美国银行体系问题不断恶化。2010年春季，在多德—弗兰克金融改革辩论期间，有人强调“破产清算授权”只是一种幻想，尽管美国联邦存款保险公司具有对金融机构进行“破产清算”的权力，但实际上完全不起作用，其结果反映在多德—弗兰克法关于“有序破产清算的授权”方面。

美国联邦存款保险公司能够以有序的方式关闭中小型金融机构，在保护存款人的同时，让股东和优先债权人承担相应损失，但是，它无法对一家规模非常巨大的金融机构做同样的事情。根据《多德—弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》，破产清算的授权是国内性质的，也就是说，它仅仅适用于美国境内，无法对那些大型的、跨国的金融机构发挥作用。美国国会不能制订适用于其他国家的法律，跨境破产清算的授权要求政府之间达成协议或修正商业破产法。到目前为止，还没有迹象表明各国政府能够就跨境破产清算达成协议，也没有迹象表明可以在各国政府之间建立跨境破产清算的授权。多年以来，国际货币基金组织一直推动在欧元区内部建立某种跨境破产清算机制，但是，许多欧元区成员国政府并不愿意采取这类措施，他们不想以政府的名义承诺处理大规模的金融失灵（破产），相反，他们更倾向于依靠各种市场解决方案。

实际上，处理大型银行的“破产清算授权”在开始之前就失败了，就更谈不上处理“大型综合金融机构”的破产清算问题了。全球性大型银行的商业破产并不是一个合适的选项。对于雷曼兄弟公司破产表示满意的只有律师，雷曼兄弟公司破产清算的费用最初估计是9亿美元，现在预测将超过20亿美元。

重启多德—弗兰克辩论已经为时太晚了，无论如何，全球“破产清算授权”仅仅是一种幻想，但对相关政策进行调整还为时不晚。缺乏“破产清算授权”会要求进一步提高资本金，因为规模巨大的资本金将给金融机构破产提供缓冲。到目前为止，美联储还没有对具有系统重要性的金融机构提出股权融资的准确比例。根据《巴塞尔协议Ⅲ》，金融监管部门应当对那些具有系统重要性的金融机构设定一个缓冲区。瑞士中央银行要求19%的资本金，美联储至少也应该达到这一水平。

对于美国来说，目前最好的方法是让所有的金融机构都变得足够小、足够简单，以至于它们的破产不会对其他金融部门造成连锁性影响。由此出发，最近CIT 公司和MF Global公司破产就提供了具有借鉴意义的案例，这两家公司的资产分别为800亿美元和400亿美元，与那些“大而不能倒”的金融机构相比，其资产规模要小得多。